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¿Caducidad o prescripción? Importancia de los plazos administrativos para la eficacia del acto terminal

"...La solución legislativa establecida en el artículo 17 bis fue a todas luces parcial y el carácter de la norma de prescripción dado por la jurisprudencia nos lleva nuevamente a discutir el tema (...) En este caso, la solución se encuentra en determinar si nos encontramos ante un supuesto de decaimiento o frente a la imposibilidad material de continuar tramitando el procedimiento..."

Viernes, 28 de enero de 2022 a las 18:20
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Rosa Fernanda Gómez
Este mes la Corte Suprema, mediante la sentencia Rol Nº 159-2022 (21.01.2022) “Cooperativa de Abastecimiento de Energía Eléctrica Curicó Limitada con Superintendencia de Electricidad y Combustibles” (SEC), reitera el criterio señalado previamente1 conforme al cual establece que en materia de electricidad y combustibles el plazo de tres años previsto en el artículo 17 bis de la Ley Nº 18.410 es de prescripción y no de caducidad. Como consecuencia de ello, los cargos formulados en el procedimiento sancionador interrumpen su cómputo.

El aludido precepto fue incorporado por la Ley Nº 20.402 —publicada el 3 de diciembre de 2009, vigente desde el 1 de febrero de 2010—, el cual indica expresamente que “la Superintendencia no podrá aplicar sanciones luego de transcurridos tres años desde la fecha en que hubiere terminado de cometerse el hecho infraccional o de ocurrir la omisión sancionada”. El objetivo de esta norma fue establecer un plazo dentro del cual la autoridad pudiera ejercer su potestad sancionadora, sin precisar si corresponde a un término de caducidad o de prescripción.

Ambas instituciones son uno de los tópicos más discutidos por la jurisprudencia, lo cual se puede explicar por su falta de sistematización normativa.

Respecto de la prescripción, a la fecha aún existen sectores regulados que carecen de un plazo de prescripción expreso (v.gr. inteligencia financiera); en otros sectores se ha procurado resolver el problema atribuyendo merito ejecutivo a acto sancionador (p.ej. sanitario, seguridad social y salud); mientras que en otros se advierte una regulación parcial (solo contemplan plazos de prescripción de las infracciones o de las sanciones, pero no de ambas).

Por otra parte, no existen normas que establezcan plazos de prescripción proporcionales a la gravedad de la infracción o de la sanción (como ocurre en materia penal, en donde la acción y la sanción de los crímenes, simples delitos y faltas prescriben en plazos diversos). En tanto, si bien existe cierto consenso en cuanto al cómputo de los plazos respecto de las infracciones instantáneas o de mera actividad, el tema se torna complejo tratándose de infracciones permanentes, de estado, continuas o de omisión.

En cuanto a la caducidad, es una institución que supone la extinción del ejercicio de una atribución (derecho o potestad). Desde la perspectiva del particular, implica el término del plazo para presentar una acción o recurso o para el ejercicio de un derecho. Desde la perspectiva de la autoridad, es el mecanismo a través del cual se limita el ejercicio de una potestad pública en el tiempo (Cordero 2015, p. 317), como sería la potestad sancionadora. Si bien la caducidad, al igual que la prescripción, deriva de la limitación de los plazos, se diferencia de aquella por cuanto se trata de una competencia pro tempore (no se puede ejercer más allá del plazo previsto en la ley), que opera por el solo ministerio de la ley, que no puede ser renunciada y que no se interrumpe ni suspende (Muñoz Machado 2017, I, 347).

Ahora bien, respecto del plazo previsto en el artículo 17 bis de la Ley Nº 18.410, la historia de la ley advierte que este plazo era necesario “para precisar el plazo de prescripción de las sanciones”, sin embargo, se trata de una regulación bastante limitada y que se solo refiere a la prescripción de las infracciones y no a las sanciones.

Además, de la revisión de la técnica utilizada por el legislador en otros sectores, como de un análisis de los elementos que caracterizan a la caducidad, el carácter de norma de prescripción del artículo 17 bis no es del todo concluyente, en particular, si se tiene presente que cuando el legislador ha regulado el plazo de prescripción lo ha señalado categóricamente. Así aconteció en materia ambiental (artículos 37 y 44, Ley Nº 20.417), en educación (artículo 86 inciso 1º, Ley Nº 20.529) y en mercado financiero (artículos 31 y 61, Ley Nº 21.000),e incluso se ha referido a su interrupción y/o suspensión, cuestión que no acontece con el artículo 17 bis.

Con todo, de la interpretación sostenida por la Corte Suprema surge una nueva interrogante, a saber: ¿cuál es el término dentro del cual la SEC debe concluir el procedimiento administrativo e imponer la sanción respectiva?

Para responder a esta interrogante, cabe tener presente que la interrupción del plazo de prescripción no exime a la Administración del deber de resolver el procedimiento dentro de un término razonable, ello, en armonía con los principios que informan el debido proceso, pues resulta indudable que para que nos encontremos ante un procedimiento racional y justo, el acto terminal debe ser oportuno. Junto con ello, la tardanza inexcusable de la SEC puede vulnerar los principios de eficacia, eficiencia administrativa (artículos 3º, 5º y 11 y 53 de la Ley Nº 18.575) y los de celeridad, conclusivo, e inexcusabilidad (artículos 7º, 8º y 14 de la Ley Nº 19.880).

Según jurisprudencial judicial, en estos casos el efecto jurídico no puede ser otro que una especie de “decaimiento del procedimiento administrativo sancionatorio”, esto es, su extinción y pérdida de eficacia provocada por circunstancias sobrevinientes de hecho (transcurso del plazo) que afectan su contenido jurídico, tornándolo inútil o abiertamente ilegítimo (SCS N° 4512-2015).

Sin embargo, cabe considerar lo señalado por la Corte Suprema en recientes fallos en los que ha sostenido que si el procedimiento administrativo se extiende por más de seis meses (plazo legal previsto en el artículo 27 de la Ley Nº 19.880), se produce la imposibilidad material de continuarlo y, en consecuencia, es ineficaz (SCS Rol Nº 12.7415-2020, 03.05.2021), aunque en fallos previos a sostuvo que este plazo sería de dos años2.

En definitiva, la solución legislativa establecida en el artículo 17 bis fue a todas luces parcial y el carácter de la norma de prescripción dado por la jurisprudencia nos lleva nuevamente a discutir el tema respecto de los plazos que dispone la Administración para concluir los procedimientos administrativo y emitir un acto terminal. En este caso, la solución se encuentra en determinar si nos encontramos ante un supuesto de decaimiento o frente a la imposibilidad material de continuar tramitando el procedimiento. Con todo, en ambos casos, el acto administrativo perdería eficacia.


1 Sentencias Corte Suprema Roles Nºs. 65-2011, c. 7º;7324-2012, c. 1º; 31.540-2014, c. 8º; 1719-2015, c. 4º; 26.651-2015, c. 1º; 4503-2015, c.4º y ss., entre otras.
2 Sentencias Corte Suprema Roles Nºs. 95140-2020 (18.3.2021) y 119193-2020 (09.11.2020).

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