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La “deuda histórica” de los profesores ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos

"...Hasta ahora el caso de la deuda histórica ha recibido el tratamiento de un problema individual (...) Se oculta así la dimensión colectiva de la restructuración de un servicio público, como lo fue la municipalización, y que exigía también una solución supraindividual: si el Estado prometió un incremento salarial debió hacerse cargo de que pudiera cumplirse, con prescindencia del cambio del titular..."

Miércoles, 26 de enero de 2022 a las 9:45
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José Miguel Valdivia
Hace unas semanas se conoció un fallo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) que condenó al Estado chileno por no dar respuesta a los profesores afectados por la denominada “deuda histórica” (10 de noviembre de 2021, caso Profesores de Chañaral y otras municipalidades vs. Chile).

La controversia recae sobre una cuestión salarial en el contexto del proceso de municipalización de la educación escolar pública impulsado por la dictadura. En 1981 la ley creó una “asignación especial no imponible” para los docentes dependientes del Ministerio de Educación, que tenía por efecto ajustar las condiciones salariales de los profesores (DL 3551, art. 40). Sin embargo, poco tiempo antes se había dado inicio al traspaso de servicios públicos educacionales desde la administración central a las municipalidades, que llevó consigo una transferencia de personal. Los profesores, hasta entonces funcionarios del Ministerio de Educación, pasaron a depender de las municipalidades —o de las corporaciones municipales, que también surgieron en esa época—, rigiéndose por el Código del Trabajo en materia laboral y por el entonces nuevo sistema de pensiones en lo previsional (DFL 1-3063, art. 4). Ahora bien, varias municipalidades no consideraron la asignación mencionada entre las remuneraciones del personal docente. Naturalmente, esta situación generó descontento entre los profesores y se tradujo en una serie de acciones judiciales dirigidas contra las municipalidades. Más de 800 funcionarios obtuvieron sentencias favorables en esos juicios.

Es difícil juzgar la procedencia de la deuda histórica. En el sector público las remuneraciones de los funcionarios suelen estructurarse sobre la base de diversas asignaciones definidas por la ley. En cambio, en el ámbito privado los salarios son establecidos por vía convencional (salvo los mínimos legales), de modo que la asignación en análisis no debía tener incidencia en el nuevo régimen laboral de la función docente municipalizada. Ahora bien, inicialmente la ley reconoció a los antiguos funcionarios docentes la opción de mantener sus condiciones salariales, pero al poco tiempo esa opción les fue denegada (Ley 18.196, art. 15). En el dispositivo legal originario, el Estado dotaría a las municipalidades de recursos presupuestarios para contribuir a los gastos de operación y funcionamiento del servicio transferido, pero esos montos habrían de tener por tope los recursos destinados a su operación por el Estado el año anterior al traspaso (DFL 1-3063, art. 8), de modo que probablemente tampoco consideraban el impacto de la asignación especial. Este escenario normativamente enredado permite entender la disparidad de soluciones judiciales, que en algunos casos dieron la razón a los demandantes, pero en muchos otros no.

Ahora bien, los demandantes que obtuvieron el reconocimiento judicial de la asignación también enfrentaron dificultades para recibir el pago íntegro de esas deudas, a pesar de haber intentado numerosos mecanismos previstos por la ley e impulsado activamente los procesos que dispone el Código de Procedimiento Civil (entonces aplicable a la ejecución de deudas laborales). El principal obstáculo para la ejecución de estas sentencias radicó en que las municipalidades adujeron no disponer de fondos suficientes para hacer frente a los pagos. Se exploraron ingeniosas estrategias procesales para resolver este problema, por ejemplo, para forzar a las municipalidades a incluir las deudas en su presupuesto, pero estos caminos tampoco dieron fruto (p. ej., Corte Suprema, 23 de abril de 2003, Rol 3306-2002, Municipalidad de Vallenar c. Orrego Da Silva). Algunas municipalidades intentaron conseguir fondos desde la administración central, por medio de otras acciones judiciales. Estas demandas fueron, sin embargo, rechazadas por la Corte Suprema que, razonando canónicamente, invocó el principio de legalidad del gasto y la inexistencia de una deuda imputable a la administración central: “No se contempló la obligación del Estado de proporcionar a esta los recursos necesarios para el financiamiento de los gastos referidos en autos” (Corte Suprema, 12 de junio de 2008, Rol 129-2007, Municipalidad de Chañaral c. Fisco).

El principal interés de la sentencia de la CIDH está en apuntar a las deficiencias del régimen de ejecución de sentencias contra órganos públicos en el derecho chileno. La ejecución de la sentencia forma parte del derecho a la protección judicial, que es la denominación que en el sistema interamericano recibe el estatuto del justiciable. En este sentido, afirma la corte, “la responsabilidad estatal no termina cuando las autoridades competentes emiten una decisión o sentencia, sino que requiere además que el Estado garantice los medios y mecanismos eficaces para ejecutar las decisiones definitivas, de modo que se protejan de manera efectiva los derechos declarados”. Esto resulta obvio en el proceso civil, pero no lo es tanto en el ámbito contencioso administrativo. Los poderes del juez a menudo se enfrentan a aquellos con que cuenta la administración, de modo que una ejecución exitosa no siempre pasa por medios de presión, sino más bien de colaboración. Sin duda, lo más interesante en este terreno se refiere a las condenas judiciales no pecuniarias. Al contrario, en materia patrimonial, y sin perjuicio de algunos temperamentos (porque no es aceptable que un servicio público se vea paralizado por efecto del embargo de sus bienes), el modelo de la ejecución de sentencias civiles debiese dar respuestas satisfactorias en la mayor parte de los casos. La sentencia muestra lo escandaloso que resulta que órganos públicos no paguen sus deudas y el sistema judicial sea incapaz de remediarlo.

¿Qué caminos había para enfrentar el problema en el derecho interno? Ninguno es muy sencillo de concebir. Al parecer, la responsabilidad provendría del legislador, que no previó la forma de cubrir la asignación en medio de la municipalización. Con todo, más allá de su carácter inédito en el derecho chileno, las condiciones de una responsabilidad del legislador son difíciles de cumplir. En teoría, la responsabilidad del Estado legislador se ve comprometida sobre la base de la ruptura de la igualdad ante las cargas públicas, en razón de un gravamen que aparece como consecuencia accidental de un dispositivo legal (y que se refleja en los caracteres de especialidad y gravedad del daño). En el caso, podría argumentarse que el impago de las asignaciones es una consecuencia inesperada o imprevista de los distintos cuerpos legales que intervinieron en la materia: el pago se habría hecho impracticable por el traspaso de la educación escolar y los profesores serían las víctimas de esa transferencia. Sin embargo, la especialidad del daño podría controvertirse, pues aunque los profesores escolares son una categoría acotada, engloba a un grupo muy amplio de personas.

¿Cabría imaginar una responsabilidad por culpa del legislador? En sí misma, la idea es discutible, porque —aún en dictadura— el legislador cuenta con una libertad de configuración normativa que es prácticamente plena. En este caso, el reproche consistiría en haber generado una asignación docente que no podía ser pagada en el contexto de la municipalización; no obstante, las distintas leyes también podrían entenderse como el desconocimiento de una obligación municipal de cubrir esa asignación (porque la ley no se las impuso, salvo con respecto a quienes optaron por mantener sus salarios antiguos). Quizás tendría sentido pensar en una responsabilidad subsidiaria del Estado con respecto a los órganos descentralizados, como las municipalidades, que no puedan cumplir sus obligaciones. Sin embargo, las condiciones operativas de esta idea son difíciles de imaginar, sobre todo si se asume que conceptualmente los órganos estatales no pueden caer en insolvencia. En cualquier caso, un diseño de esta índole tendría que evitar una transferencia demasiado sencilla de responsabilidades, que incentivara a las municipalidades a gastar por encima de lo que pueden pagar.

Así las cosas, hasta ahora el caso de la deuda histórica ha recibido el tratamiento de un problema individual, que cada afectado debe canalizar por medio del proceso civil. Se oculta así la dimensión colectiva de la restructuración de un servicio público, como lo fue la municipalización, y que exigía también una solución supraindividual: si el Estado prometió un incremento salarial debió hacerse cargo de que pudiera cumplirse, con prescindencia del cambio del titular del servicio público.

La sentencia de la CIDH permite esquivar las dificultades que presenta en el plano interno la responsabilidad del Estado, brindando precisamente una solución de tipo colectivo. En el plano internacional, la responsabilidad del Estado no atiende tanto al desempeño singular de tal o cual órgano, de modo que la corte podía mirar los procesos con perspectiva global y entender que el Estado chileno no cumplió con sus profesores al impedirles cobrar una deuda que él mismo debía pagar. La jurisdicción interamericana es una pieza valiosa del ordenamiento jurídico, precisamente porque aprecia los problemas nacionales con una mirada externa, menos comprometida con las vicisitudes políticas o financieras del país. Sin embargo, más allá de la satisfacción inmediata de los requirentes, que obtuvieron diversas reparaciones y compensaciones, las lecciones que deja la sentencia —tanto en el plano procesal como en cuanto al fondo de la responsabilidad— son muy difíciles de cumplir en el derecho interno.

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