EL MERCURIO. COM
Versión para imprimir El Mercurio.com

Santiago de Chile. Mar 07/12/2021

7:06
Atención a suscriptores

Santiago:   Mín. 5°C   |   Máx. 20°C   |   Actual 13°C

Demoras excesivas en los procedimientos administrativos: Reinicio del zigzag, ¿fin del decaimiento? (Parte VIII)

“…Después de una década de predominio de la doctrina del decaimiento pareciera estar cercano su fin, si es que no ha ocurrido ya, pues la Corte Suprema está yendo hacia otros derroteros, sin una brújula bien calibrada aún, pero ensayando algún destino diferente…”

Martes, 09 de noviembre de 2021 a las 14:05
  • Facebook
  • Twitter
Enviar
Imprimir
agrandar letra
achicar letra
Alejandro Vergara
En siete comentarios anteriores he abordado la conflictividad generada a raíz de las demoras excesivas en los procedimientos administrativos. En los primeros cuatro comentarios, de 2016 y 2017, muestro no solo la evolución y dispersión jurisprudencial sino la singular doctrina del “decaimiento” que inventa la CS en 2009 para enfrentar este fenómeno. En el cuarto de esos comentarios hay reenvíos a los tres anteriores. En los tres siguientes, de 2019 y 2020, me pregunto si existen plazos fatales para la Administración, luego reviso la figura conexa del silencio positivo y, en fin, me refiero a los efectos de una demora excesiva. Además, he sintetizado los argumentos en dos publicaciones separadas de 2017 y 2018 (*).

El tema es relevante por su conexión con diversos valores y fines de la actividad administrativa, todos los cuales tienen consagración en correlativas normas vigentes que hemos recordado en los citados comentarios y artículos. Las demoras excesivas son objeto de frecuentes acciones ante los tribunales y sus pronunciamientos han generado una ingente jurisprudencia. Hasta ahora la respuesta jurisprudencial se ha caracterizado, por una parte, por el esfuerzo en buscar alguna doctrina adecuada para enfrentar estas demoras (lo que cabe reconocer), pero, por otra parte, esos esfuerzos se han realizado a través de propuestas de fondo bien discutibles y, por otra, se exhibe gran dispersión jurisprudencial.

El panorama jurisprudencial en 2021: se reinicia el zigzag

El comportamiento de la jurisprudencia este año 2021 es el siguiente:

i) pareciera que la Corte Suprema (CS) quisiera poner fin a la doctrina del “decaimiento”;

ii) eso ha significado un constante zigzagueo;

iii) pero al mismo tiempo ha dado origen a una suerte de “exploración” de nuevas fórmulas o doctrinas para enfrentar las recurrentes demoras de la Administración y,

iv) en fin, mantiene la CS una cierta ambigüedad respecto de una definición esencial en la materia: la existencia (o no) de plazos fatales para la Administración.

En 2021 la CS se ha pronunciado en siete ocasiones sobre la ratio decidendi atinente: la juridicidad de las demoras excesivas de la Administración. Los casos se pueden agrupar así:

i) en dos casos acoge la doctrina del decaimiento;

ii) en un caso acoge la doctrina de la inexistencia de plazos fatales y

iii) en cuatro casos declara que las dilaciones excesivas son ilegales, adoptando diversas decisiones según la naturaleza del procedimiento.

Podemos analizar levemente las tres distintas doctrinas acogidas en las sentencias de la CS con breves anotaciones.

¿Los últimos estertores de la doctrina del decaimiento?

Después de una década de predominio de la doctrina del decaimiento (originada en 2009 en el caso Shell con Superintendencia de Electricidad), sin perjuicio de mucha dispersión y zigzags hasta 2019 y de su desaparición en 2020, este año dicha doctrina reapareció en dos casos (y en un voto disidente de un tercer caso). Pero pareciera estar cercano su fin, si es que no ha ocurrido ya, pues,como muestro más adelante, la CS está yendo hacia otros derroteros, sin una brújula bien calibrada aún, pero ensayando algún destino diferente.

En efecto, al inicio del año, en los casos Centro Médico (2021) y Fierro (2021), la CS reincide en la doctrina del decaimiento; en ambos casos, con el voto en contra de los ministros Muñoz y Vivanco (lo que recalco por lo que se verá en las siguientes sentencias). Cabe agregar que en un tercer caso, Baltierra (2021), la doctrina del decaimiento solo reaparece, en una especie de vagido, a través del voto disidente del ex ministro Pierry. Ya no aparecerá más esta doctrina en 2021.

Sería una buena noticia si se concreta el abandono (o, si se quiere, el decaimiento) de esta doctrina del decaimiento por su completo desapego con la normativa vigente, como hemos argumentado en los citados comentarios y artículos anteriores. Por lo demás, esa doctrina no había encontrado apoyo alguno en la doctrina nacional (***).

La reincidencia en negar la existencia de plazos fatales para la Administración

Luego, a mitad de año, a través del caso Inmobiliaria Vía Aurora (2021), reaparece el criterio más arcaico y menos garantista de la CS: considera que no existen plazos fatales para la Administración, en este caso, una leve demora de ocho meses (debiendo ser seis meses, según el art. 27 LBPA) le pareció aceptable a la CS y no supo calificarlo de “excesivo”, pero eso significa decir que el plazo de seis meses no es fatal, como lo señala sin justificación normativa alguna la CS. Esta segunda doctrina, claramente, es contra legem; contra el art. 27 LBPA.

Los nuevos derroteros en materia de dilaciones excesivas

En fin, desde mayo la CS ha emitido, paralelamente a las anteriores, cuatro sentencias en las cuales elije otras doctrinas para enfrentar el mismo tema de las demoras; todas bien garantistas, por lo demás, en las que declara explícitamente la ilegalidad de las demoras excesivas, esto es, las que superan el plazo de seis meses establecido en el art. 27 LBPA. Como se ve, es un criterio distinto a los dos anteriores. En efecto:

i) en González Olguín (2021) la CS, de rebote, conmina a un órgano administrativo que no era recurrido a emitir el acto administrativo terminal de un procedimiento “dentro del plazo de seis meses”, previa declaración de ser arbitraria una “dilación injustificada” de tres años aproximadamente. Declara además que esa demora conculca la garantía de igualdad ante la ley.

ii) en Baltierra (2021) reaparece una doctrina que intenta enfrentar a la del decaimiento, según la cual las demoras de más de seis meses (que, recordemos, es el plazo máximo de demora que fija el art. 27 LBPA) producen la extinción del procedimiento, pues se produciría “una imposibilidad material de continuar el procedimiento”; doctrina basada en el supuesto tenor de los arts. 14 inc. 3° y 40 inc. 2° LBPA. Esta es una doctrina bien singular, garantista respecto de los derechos del administrado, sostenida por el ministro Sergio Muñoz, principalmente, pero no se condice con el tenor expreso de las propias disposiciones que cita; de lo que pareciera haberse apercibido su principal sostenedor, pues la abandona en los siguientes casos de este año. Las apariciones anteriores de esta tesis se remontan a los casos Medina con Subsecretaría de Servicios Sociales (2018) y Reveco con Unidad de Análisis Financiero (2019).

iii) en Mata (2021) la CS se enfrenta nuevamente con la misma ratio decidendi: el excesivo tiempo que ha tardado la Administración en resolver una solicitud, lo que declara derechamente constituir una omisión ilegal (de la obligación legal de pronunciarse en los seis meses del art. 27 LBPA) y una discriminación. Acoge el recurso y conmina a la Administración a dictar el acto dentro de noventa días.

¿Una nueva doctrina en materia de demoras excesivas?

En fin, en Instituto de Diagnóstico (2021) [muy reciente, de 1° de octubre], redactada por el abogado integrante Alcalde (pero con varios elementos de las sentencias de la doctrina de la “imposibilidad material de continuar el procedimiento”). Se nota el abandono de las tres doctrinas anteriores (del “decaimiento”, de la “negación de plazos fatales”y de la “imposibilidad material”, por resumirlas así) y la adopción de un criterio más apegado al tenor de la normativa existente (esto es, la LBPA) de declarar que en los casos de demora excesiva se produce no solo el quebranto del art. 27 LBPA, sino, además, la pérdida de eficacia del procedimiento administrativo. La CS razona en este caso así: las demoras excesivas tienen como efecto el quebranto de varias bases del procedimiento, como la eficacia y la eficiencia administrativa, a raíz de lo cual declara expresamente que el plazo que ha de predominar es el de seis meses consagrado en el citado art. 27 LBPA (dada su “claridad”, se dice). Vale la pena transcribir la conclusión de la CS en la nueva doctrina que exhibe ahora:

“…al haberse substanciado el procedimiento en un plazo que, con creces, excede el razonable, la consecuencia jurídica no puede ser otra que la pérdida de su eficacia…” (consid. 9°).

Esta nueva doctrina, que podemos llamar de la pérdida de eficacia, pareciera que está llamada a reemplazar las anteriores; pero ella se esgrime en algunos casos, como son los procedimientos de oficio (en este caso era un procedimiento sancionatorio). De ahí que esta doctrina en especial reemplaza al decaimiento como criterio de revisión administrativa (****).

Los zigzags de la sala y de sus integrantes

Esta inestabilidad jurisprudencial es el resultado, primero, de una notoria falta de convicciones dogmáticas (de derecho administrativo) de parte de algunos integrantes, quienes se permiten ante unos mismos casos (de idéntica ratio decidendi, consistente en la demora excesiva) fallar de manera distinta; pero también es el resultado de una búsqueda de nuevos criterios, pues es notorio el abandono de los anteriores.

El único ministro que ha mantenido su criterio con más persistencia y uniformidad este año 2021 es el ministro S. Muñoz. Recordemos que el criterio más garantista de declarar como ilegales a las demoras excesivas provino del ministro Brito (en los años 2010 y 2011), sin ninguna vacilación por su parte. El ministro Muñoz abrazó en una primera instancia (al menos en siete casos de 2010 y 2012) la doctrina del decaimiento. Pero en 2013 se convirtió a un mayor garantismo, el que hasta ahora sostiene; no obstante que tuvo algunas recaídas en Sánchez, 2017, que votó por el decaimiento, y en los cinco casos de 2020, que consideró curiosamente que no hay plazos fatales para la Administración.

La ministra Vivanco zigzaguea en Inmobiliaria Vía Aurora (2021), cruzando el umbral hacia un criterio contrario al que ofrece en otros cinco casos. Recordemos que esta ministra ha visitado desde los años 2018 hasta ahora las tres doctrinas, zigzagueando entre una y otra.

La ministra Ravanales se permite este año la misma conducta y visita los tres criterios existentes: el de inexistencia de plazos fatales en Inmobiliaria (2021), la doctrina del decaimiento en Fierro (2021) y el criterio de respeto estricto al art. 27 LBPA en González (2021), Mata (2021) e Instituto (2021).

El ministro Carroza cambia su postura: primero vota por la doctrina del decaimiento, en Fierro (2021), y luego cambia a la doctrina del respeto del art. 27 LBPA, en Mata (2021).

Es de esperar que los integrantes de esta Sala puedan escoger un criterio razonable y que puedan mantenerlo con uniformidad y prestancia democrática.


(*) Véase: “El mito de la inexistencia de plazos fatales para la administración y el ‘decaimiento en los procedimientos administrativos”, en: Estudios Públicos, N° 148 (2017) pp. 79-118 y “La batalla contra las demoras excesivas en los procedimientos administrativos. Derribando el mito de la inexistencia de los plazos fatales para la Administración”, en: Eduardo Soto Kloss (ed.), El derecho administrativo y la protección de las personas, Santiago, Ediciones UC, 2018, pp. 167-185.

(**) Sentencias de la CS sobre dilación indebida en los procedimientos administrativo (de 2021)

Centro Médico Antofagasta S.A. con Intendencia de Prestadores de Salud (2021): CS, 18 marzo 2021 (Rol N° 134311-2020), Tercera Sala. M: S. Muñoz (p), Sandoval (r), Vivanco (p); AI: Quintanilla, Lagos [protección].

González Olguín, María Angélica con Comunidad Indígena Lllaguipulli (2021): CS, 29 marzo 2021 (Rol N° 140.337-2020).
Tercera Sala. M.: S. Muñoz, Sandoval, Vivanco, Ravanales (r). A.I.: Quintanilla. [protección]

Baltierra con Tesorería Provincial de Maipú (2021): CS, 3 mayo 2021 (Rol N° 127415-2020),
Tercera Sala. M: S. Muñoz, Vivanco (r), Biel, Shertzer(p); A.I.: Pierry (p) [protección].

Fierro con PDI (2021): CS, 13 mayo 2021 (Rol N° 14298-2021),
Tercera Sala. M: S. Muñoz (d), Vivanco (d), Ravanales, Carroza; A.I.: Munita (r) [protección].

Mata Licet, Abilio con Departamento de Extranjería (Ministerio del Interior): CS, 27 mayo 2021(Rol N° 35.473-2021)
Tercera Sala. M: S. Muñoz, Ravanales, Carroza. A.I.: Munita, Benavides. [protección]

Inmobiliaria Vía Aurora Limitada con Dirección General de Aguas (2021): CS, 27 julio 2021 (Rol N°119190-2020),
Tercera Sala. M: Ravanales, Sandoval, Vivanco; AI: Pallavicini (r), Quintanilla [reclamo de ilegalidad].

Instituto de Diagnóstico S.A. con Superintendencia de Salud (2021): CS, 1 octubre 2021 (Rol N°22318-2021),
Tercera Sala. M: S. Muñoz, Vivanco, Ravanales; AI: Etcheberry, Alcalde (r) [reclamación].

(***) Véase el recuento en el artículo citado antes: “El mito…” y, últimamente, el comentario crítico de: Soto Kloss, Eduardo, “El decaimiento en el derecho administrativo chileno. ¿Extinción del procedimiento administrativo? ¿Extinción del acto administrativo? Del derecho como literatura de ficción”. Derecho Público Latinoamericano, N° 17, pp. 301-323.

(****) Sobre el criterio de decaimiento en los procedimientos sancionatorios, véase: Gómez González, Rosa, “Mecanismos generales y especiales de revisión administrativa de las sanciones”. Revista de Derecho (Valdivia), vol. XXXIII, N° 1, 2020, pp. 231-251 (lo pertinente en pp. 242-244), quien con razón señala que la aplicación del decaimiento en esta materia lo distancia de sus bases dogmáticas (p. 234).

EL MERCURIO.COM
Términos y condiciones de la Información © 2002 El Mercurio Online
El Mercurio

"...El caso Leufu Pilaiquen es la síntesis de una larga jurisprudencia de la Corte sobre la relación entre consulta indígena y procedimiento administrativo que comenzó hace más de una década, pero que en esta ocasión ha delimitado de modo permanente al definir la consulta como el único medio de participación de las comunidades indígenas ante los organismos de la Administración del Estado, sin que estos puedan utilizar mecanismos alternativos..."

El Mercurio

"...Modestos permisionarios de espacios públicos quedan así entregados a la desnuda discrecionalidad de los alcaldes, quienes (dada la desorientación de la jurisprudencia) gozan actualmente de una efectiva ausencia de control jurisdiccional, pues sus reclamos ante los tribunales no tienen por resultado un efectivo control jurídico como el que se espera en un Estado de Derecho..."

El Mercurio

"...Este caso deja en evidencia la necesidad de contar con reglas claras en materia de normas técnicas, especialmente por el mayor protagonismo que han adquirido en el ámbito del derecho administrativo. Así, a modo de ejemplo, buena parte de la regulación en materia de transformación digital de la Administración del Estado (Ley Nº 21.180) será regulado en normas técnicas..."

Ver más

Comentarios Recientes

Más Comentados

Ranking de Comentadores