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Pronunciamientos sectoriales y los vicios en la evaluación ambiental

“...Los pronunciamientos sectoriales no solo tienen efectos invalidantes para la RCA cuando afectan o comprometen aspectos normados o se vinculan a los permisos ambientales. Tienen esa condición también si el SEA los omite como gestor responsable de la evaluación ambiental y, como consecuencia de eso, no es posible determinar adecuadamente los impactos de un proyecto...”

Viernes, 30 de julio de 2021 a las 9:35
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Luis Cordero
Procedimiento administrativo de evaluación ambiental es un interesante sector de referencia en el Derecho Administrativo para explorar los alcances de la teoría clásica del acto administrativo y los medios para impugnar sus vicios. Esto, porque la resolución de calificación ambiental (RCA) es un acto administrativo complejo que trata de operar como autorización única de funcionamiento (porque los diversos supuestos y mandatos que contienen van más allá de una simple declaración de voluntad en el ejercicio de una potestad pública), que proviene a su vez de un procedimiento administrativo integrado (donde participan diversos organismos públicos con competencia ambiental que disponen de diversa densidad sectorial) y que dispone de mecanismos específicos de impugnación para los legitimados al interior del procedimiento (mediante la reclamación administrativa y judicial), así como para los que no intervinieron en el procedimiento de evaluación ambiental, que es la manera como ha entendido el uso de la invalidación ambiental para la impugnación de las RCA.

De ahí que el debate sobre cómo establecer los vicios invalidantes al interior del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) exige de una argumentación propia para determinar en qué casos estamos en presencia de un vicio invalidante del procedimiento y del subsecuente acto administrativo autorizatorio. El desafío de este tipo de asuntos es identificar la situación de esencialidad que permite desafiar el status quo que impone la aplicación del principio de conservación del acto administrativo.

Este mes es precisamente ese criterio el que la corte vuelve a mostrar en toda su complejidad al resolver el asunto de la “Comunidad Indígena ATAP” (SCS 14.7.2021, rol 14.075-2021), en el que se discutía la decisión del Tribunal Ambiental de Valdivia que acogió la reclamación de una solicitud de invalidación de una RCA que aprobó una declaración de impacto ambiental (DIA). El debate central descansaba sobre los efectos que provocaba en la validez del acto administrativo la omisión parcial del requerimiento de información planteados por un organismo sectorial que el Servicio de Evaluación Ambiental (SEA), como gestor responsable del SEIA, decidió no incorporar al momento de elaborar el Informe Consolidado de Solicitud de Aclaración, Rectificación y Ampliación (ICSARA). En opinión de la corte, la omisión de la observación del servicio en el ICSARA respectivo impidió conocer la integridad de los impactos ambientales del proyecto y, en consecuencia, afectaba la legalidad del acto terminal, la RCA favorable.

Pero para comprender los efectos que esta decisión tiene en la trayectoria jurisprudencial de la corte, es conveniente recordar algunas cuestiones previas.

Uno de los elementos centrales para determinar los vicios en la evaluación ambiental es definir el rol que cumplen los informes sectoriales de los servicios públicos que participan de la evaluación ambiental. Como expliqué en un trabajo previo, el SEIA tendría un propósito integrador, lo que se manifiesta en la existencia de un conjunto de informes sectoriales que sirven de base a la evaluación, así como en la pretensión de la Ley de Bases del Medio Ambiente (LBMA) de operar en el marco de una ventanilla única de todos los permisos ambientales, de manera que los pronunciamientos provienen de una opinión técnica, o bien de procedimientos administrativos diferentes, pero que se agregan al procedimiento del SEIA, formando parte de la evaluación ambiental, porque se encuentran asociados a permisos ambientales. Estos informes sectoriales tradicionalmente se ha entendido, por efecto de la aplicación supletoria de la Ley de Bases de los Procedimientos Administrativos (LBPA), que no tienen el carácter de vinculantes, a menos que la ley explícitamente así lo señale.

De este modo, el SEIA da origen a un procedimiento administrativo integrado en el cual, para poder determinar los alcances de los diversos pronunciamientos sectoriales que lo conforman, debe distinguirse si estos son informes que sirven únicamente para ilustrar la decisión o se pronuncian en el ejercicio de competencias exclusivas de aquellos organismos sectoriales que los emiten, asociados a permisos ambientales que otorgan dichas autoridades (aspectos normados) y, por lo tanto, vinculantes para la autoridad ambiental en la calificación del proyecto (Astorga, 2000).

El punto, sin embargo, es que la jurisprudencia se ha centrado en la discusión sobre aquella hipótesis que se asocia a los aspectos no normados o bien no vinculados con los permisos ambientales como sucedió en el asunto “Comunidad Indígena ATAP”, en que el informe sectorial es determinante para efectos de definir los impactos ambientales de un proyecto. En tales casos, ¿es suficiente la no vinculatoriedad del pronunciamiento y el carácter de gestor principal del SEA para suprimir todo vicio cuando la observación sectorial es omitida total o parcialmente?

La jurisprudencia de la Corte Suprema históricamente ha mantenido cierta ambigüedad sobre este punto. Así, en el caso Trillium (SCS 19.03.1997, rol 2732-1996) la Corte afirmó que los informes sectoriales son vinculantes para la autoridad ambiental, de manera que, al prescindir de las opiniones del Comité Técnico sobre la viablidad de un proyecto, se afectaba la legalidad de la RCA. Sin embargo, esta tesis fue distinta pocos años después en Cascada (SCS rol 3067 - 1999), cuando la corte indicó que los pronunciamientos sectoriales no son vinculantes para la autoridad ambiental, pues esta cuenta con facultades generales para ponderarlos y aceptarlos.

A partir de entonces la discusión ha quedado radicada en la razonabilidad de la decisión. En efecto, tiempo después, en el caso Expo-Pork (SCS 18.01.2011, rol 5.191-2010), la corte cuestionó la forma en que la autoridad ambiental interpretó la norma legal sobre el impacto en el “valor paisajístico” de una zona, dada la opinión que sobre el proyecto existió por parte del organismo técnico sectorial (Sernatur). Sobre esta idea la corte afirmó, en Río Cuervo (SCS 11.05.2012, rol 2463-2012), que si no existía consistencia entre el informe sectorial y la decisión adoptada en el ICE, entonces el procedimiento de evaluación ambiental debía anularse.

En Central Pirquenes (SCS 26.11.2012, rol 7071-2012) la corte afirmó que si en la votación del órgano colegiado que califica proyectos no se expresan las razones de la decisión, el acto administrativo carece de motivación y, en consecuencia, debía ser anulado. En este caso, la corte aplicó extensamente el criterio de complitud del artículo 41 de la LBPA, en el sentido de que la autoridad administrativa al decidir, especialmente en el caso de procedimientos administrativos complejos, debía hacerse cargo de todos los aspectos que constan en él. En el caso de la Línea de transmisión de ensenada (SCS 17.01.2013, rol 9469-2012) la corte sostuvo que los informes sectoriales de los servicios públicos en la evaluación ambiental son relevantes para la fundamentación de la decisión, pero no son vinculantes para la autoridad ambiental recordando de esa forma la doctrina de Cascada.

De ahí que la doctrina ratificada por la Corte Suprema en el caso Comunidad Indígena ATAP sea tan relevante. Los pronunciamientos sectoriales no solo tienen efectos invalidantes para la RCA cuando afectan o comprometen aspectos normados o se vinculan a los permisos ambientales. Tienen esa condición también si el SEA los omite como gestor responsable del SEIA y, como consecuencia de eso, no es posible determinar adecuadamente los impactos del proyecto o actividad. En tal caso, el informe sectorial no solo afecta la motivación del acto administrativo —como clásicamente lo ha entendido la corte hasta ahora—, sino que también compromete la esencia o legitimidad del procedimiento de evaluación ambiental.

Y es que como advertí en otra oportunidad, la tensión permanente del SEIA de responder a dos propósitos, evaluar impactos ambientales futuros y servir de autorización única de funcionamiento, termina por afectar su eficacia como instrumento de gestión ambiental. El caso Comunidad Indígena ATAP es otro ejemplo de que forzar un diseño que trata de cumplir objetivos de política pública diversos en un mismo procedimiento termina por centrar la atención en la rectitud del procedimiento y no en la calidad de la evaluación ambiental.

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