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Uso de “baremos” como mecanismos de control judicial de las sanciones administrativas

"...En el último tiempo la Corte Suprema se ha encargado de entregar algunos criterios que le permiten concretar un control judicial en atención al principio de proporcionalidad. Para ello ha tenido especialmente en cuenta el principio de igualdad, a partir del cual ha elaborado un sistema de precedentes o baremos que le permiten contrastar situaciones sancionadoras más o menos análogas..."

Lunes, 19 de julio de 2021 a las 18:30
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Rosa Fernanda Gómez
El principio de proporcionalidad se ha transformado en una técnica que tiene por finalidad el control del ejercicio de los poderes públicos de todas las entidades que forman parte de la Administración del Estado. Este principio ha encontrado su mayor desarrollo y aplicación en el ámbito del Derecho Administrativo como un mecanismo destinado a controlar el ejercicio de las potestades discrecionales, alcanzando un rol fundamental en la revisión judicial de las resoluciones sancionadoras (Cordero, 2014).

En efecto, la proporcionalidad desempeña un papel capital en el ámbito de la potestad sancionadora. Primero, aparece como un límite que se impone al legislador al momento de tipificar las conductas constitutivas de infracción, determinar su sanción y establecer la autoridad que deberá imponerla (administrativa o judicial) (Gómez, 2021).

Enseguida, se muestra como un principio que colabora con la Administración en el ejercicio de su poder punitivo, ello en atención a que en general las sanciones administrativas se encuentran establecidas de forma amplia (Santamaría y Parejo, 1992), siendo la proporcionalidad cardinal para establecer la intensidad concreta de la medida punitiva, operando también como un límite al margen de actuación de que dispone la autoridad en la imposición de sanciones (Nieto, 2012). Además, la aplicación de dicho principio obliga a motivar el acto administrativo exponiendo las razones conforme a las cuales se adopta una sanción específica (Sánchez, 2016).

Finalmente, es utilizado como una técnica de control judicial de la sanción administrativa, por cuanto constituye un mecanismo de revisión de la discrecionalidad administrativa que las leyes reconocen cuando no determinan sanciones de cuantía fija para cada infracción, sino que abren un abanico de opciones.

De esta manera, una vez que el tribunal ha comprobado la corrección formal del acto sancionatorio debe extender su control a la corrección material del mismo, momento en el que deberá determinar si la sanción impuesta por la Administración resulta proporcional a la gravedad de la infracción cometida, siendo necesario establecer si, para la definición de la sanción concreta, el órgano consideró todos los criterios legales y, en su caso, los administrativos, y si la forma en que los aplicó fue la adecuada e idónea para alcanzar el objetivo que su aplicación exige. En otros términos, corresponderá al juez calificar la conformidad de los actos con el ordenamiento jurídico, pudiendo corregir o dejar sin efecto una medida abusiva, arbitraria o desproporcionada, dictada en el uso indebido del poder punitivo (Aróstica, 1987).

Tal como se ha señalado en una publicación anterior en este mismo medio (Gómez 2021), la principal dificultad del control judicial de la proporcionalidad se encuentra en su naturaleza jurídica. La proporcionalidad es un concepto jurídico indeterminado respecto del cual solo cabe un control de carácter negativo que permite establecer la desproporción de la decisión, pero no permite efectuar un control positivo que indique cuál sería la sanción proporcional idónea para ese caso particular (Bacigalupo, 1997, y Canedo, 2015). Sostener lo contrario implicaría que el juez podría resolver conforme a su propia discreción el contenido del acto sancionatorio impugnado.

Ahora bien, sobre el particular, la Corte Suprema ha sido categórica al señalar que la única forma en que se puede modificar el quantum de la multa impuesta por la autoridad administrativa, al amparo del ejercicio de acciones especiales que entregan competencia para determinar la legalidad de la misma, es en virtud del quebrantamiento del principio de proporcionalidad, toda vez que aquello permite asentar la ilegalidad del acto administrativo (v. gr. SCS Roles N°s. 68.722-2016; 39.365-2017; 12.641-2018; 21.090-2020, 59.785-2020; 69.744-2020; 71917-2020, 90.749-2020, entre otras).

Sin embargo, el hecho de que una sanción pueda ser revisada a través del principio de proporcionalidad no convierte su aplicación en una actividad reglada. Al efecto, si bien se trata de un control estrictamente jurídico, una vez constatada la ilegalidad del acto por desproporcionalidad, el juez no podría resolver conforme a su propia discreción el contenido del acto sancionatorio impugnado, lo cual implicaría trasladar el poder discrecional conferido a la Administración a la autoridad judicial (Ferrada, 2014).

Sin embargo, en el último tiempo la Corte Suprema se ha encargado de entregar algunos criterios que le permiten concretar un control judicial en atención al principio de proporcionalidad. Para ello ha tenido especialmente en cuenta el principio de igualdad, a partir del cual ha elaborado un sistema de precedentes o baremos que le permiten contrastar situaciones sancionadoras más o menos análogas.

Al efecto, cabe tener presente que la proporcionalidad esta´ estrechamente vinculada al principio de igualdad que debe respetar la autoridad al emitir sus decisiones, así como al deber de coherencia que debe garantizar respecto de medidas adoptadas en casos similares. En consecuencia, frente a la identidad de hechos se debieran aplicar las mismas sanciones, salvo que criterios o elementos diversos permitan sustentar la imposición de medidas distintas (Ayres y Braithwaite, 1992).

Tal como se ha señalado, la proporcionalidad se debe determinar en concreto, atendida las particulares circunstancias del caso que se analiza. Ahora bien, si la situación en revisión es idéntica o similar, en términos generales, a una situación sancionada de manera previa por la Administración, aquella podrá ser considerada por el tribunal. No obstante, el infractor deberá demostrar la identidad existente entre los casos que solicita homologar. De lo anterior se desprende que la sanción no solo podrá ser desproporcionada en si´ misma, sino que lo puede ser en una relación objetiva, vinculada a un parámetro que deje en evidencia su desproporción (v.gr. SCA de Santiago, Rol Nº 4.973-2015 y sentencia del Primer Tribunal Ambiental, causa R-22-2019).

Este criterio fue sostenido a comienzos de este año por la Corte Suprema en la causa Rol Nº 83.664-2020, en donde decretó la ilegalidad de la sanción por infracción al principio de proporcionalidad, ello en atención a la falta de observancia de sus propias decisiones previas ante eventos similares (se analiza un total de 11 precedentes conforme a los cuales se estableció que el infractor fue castigado con una sanción que duplica, e incluso triplica, el castigo que la autoridad estimó idóneo frente a suspensiones del suministro eléctrico que fueron más extensas), lo que vulnera la exigencia de coherencia de sus actuaciones y el principio de igualdad ante la ley. En este caso, luego de declarar la ilegalidad de la sanción, la Corte sustituyó la decisión administrativa e impuso una nueva sanción, en base a los precedentes previos y conforme a una revaloración de los criterios legales de determinación de la medida.

Recientemente, en un caso similar, la Corte Suprema elaboró un baremos de sanciones administrativas (en materia eléctrica), el cual le permitió establecer que la multa impuesta por la autoridad administrativa se encontraba dentro del “rango promedio”, descartando la ilegalidad de la sanción (sentencia Corte Suprema Rol Nº 38165-2021). Sin duda, se trata de un criterio de interés para el control judicial de sanciones, el cual ciertamente es posible extrapolar a otros ámbitos sancionatorios, sin embargo, hubiera sido interesante conocer el detalle del baremo y la metodología utilizada en su elaboración, de la cual no quedó registro en la sentencia.

En definitiva, no cabe duda que la Corte Suprema ha sofisticado los mecanismos de revisión judicial de las sanciones administrativas (mediante el uso de precedentes y baremos), con todo, es preciso tener presente que la potestad sancionadora ha sido atribuida por ley a la Administración, por tanto, esta es la autoridad competente para imponer y/o modificar la medida, de modo que el juez no podría resolver conforme a su propia discreción el contenido del acto sancionatorio impugnado. Ahora bien, de modo excepcional, en los casos en los que la discrecionalidad sancionadora quede reducida a cero o auf null (Sánchez, 1994) y existan elementos suficientes en el expediente que permitan a los jueces corregir la ilegalidad, podría el juez de revisión modificar el quantum de la medida impuesta, supuesto que es consistente con los principios de economía procesal.

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