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Ordenanzas municipales, bienes nacionales de uso público y competencias ambientales

"...Si bien no existe un catálogo taxativo de las materias que pueden ser objeto de ordenanza municipal, se ha señalado que su regulación puede comprender las materias 'propias o nucleares' de municipalidades conforme lo dispuesto en la CPR y en la LOCM, siempre que en aquellas no infrinjan o contradigan preceptos legislativos o reglamentarios..."

Miércoles, 23 de junio de 2021 a las 20:31
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Rosa Fernanda Gómez
El tema de las ordenanzas municipales es un asunto que siempre ha dado lugar a un intenso debate jurídico respecto de los límites que debe observar esta regulación local, en particular cuando comprenden materias reguladas en normas de rango legal, que requieren dicha habilitación o que involucran derechos fundamentales.

En este sentido, se pueden ver las ordenanzas sobre ordenamiento y uso de bienes públicos de Antofagasta (SCS Rol Nº 45.340-2017); sobre áreas o zonas libres de humo en parques y plazas de Las Condes (SCS Rol Nº 18.721-2019); sobre actividad apícola en Curepto (SCS Rol Nº 8821-2019); sobre acoso en la vía pública de Recoleta (dictamen N° 21.232, de 2019); sobre uso de bolsas plásticas de Natales y Punta Arenas (dictámenes Nº 86.870, de 2014 y 39.704, de 2015); sobre protección de humedales de Valdivia (dictamen Nº 276, de 2019), entre otras.

Las ordenanzas municipales son normas generales y obligatorias aplicables a la comunidad. En ellas se podrán establecer multas para los infractores, cuyo monto no excederá de 5 unidades tributarias mensuales (UTM), las que serán aplicadas por los juzgados de policía local correspondientes (artículos 5º letra d) en relación con el 12 inc. 2º de la LOCM).

La Constitución no atribuye en términos expresos esta potestad a las municipalidades, sin embargo, les reconoce autonomía y se les confiere facultades “normativas” a su Concejo (artículo 118 CPR). De este modo, las ordenanzas son instrumentos jurídicos que emanan de la potestad normativa de los municipios, a través de las cuales se crean normas jurídicas, por cuanto incorporan disposiciones al ordenamiento jurídico, innovándolo (STC Nº 1.669, c.49º). Si bien no existe un catálogo taxativo de las materias que pueden ser objeto de ordenanza municipal, se ha señalado que su regulación puede comprender las materias “propias o nucleares” de municipalidades conforme lo dispuesto en la CPR y en la LOCM, siempre que en aquellas no infrinjan o contradigan preceptos legislativos o reglamentarios. En otros términos, al dictar ordenanzas las municipalidades no pueden exceder el marco jurídico de la materia que regulan, como tampoco establecer mayores requisitos, exigencias o restricciones que los que hubieren sido impuestos por la ley o por las normas emanadas de los órganos competentes, pues lo contrario implicaría actuar en contravención al principio de juridicidad (dictámenes Nºs. 86.870, de 2014; 7.329, de 2018 y 33.351, de 2019).

De este modo, a través de ordenanzas es posible abordar asuntos locales que son propios de la gestión municipal y que no estén pormenorizados o detallados en la normativa nacional (autonomía regulatoria, vid. STC Rol Nº 1669).

Al respecto, el Tribunal Constitucional (TC) ha señalado que “[...] tiene que existir un espacio para los intereses municipales en la complementación o ejecución de la legislación. En ese sentido, la ley debe regular nacionalmente, pero con una uniformidad básica o esencial. El elemento normativo uniforme o común del legislador nacional debe ser, por lo mismo, no especialmente detallado. Por una parte, porque no puede considerar las realidades diferentes de cada municipio. Las casi 350 municipalidades que existen en nuestro país, no son iguales. Tienen diferencias geográficas, de clima, de realidad económica, de densidad poblacional. (…) Llevar la legislación a sus consecuencias prácticas, no puede prescindir de la realidad local” (STC Rol Nº1669, c. 56º).

De este modo, esta potestad normativa local se extiende a las materias propias del municipio (ordenanzas generales) como a aquellas materias específicas que deben regular por expreso mandato legal (v. gr. ambientales (art. 25, letra f) LOCM); cierre de calles (art. 65 letra letra r) inc. 3º LOCM); participación ciudadana (art. 93 LOCM); convivencia vecinal y seguridad pública comunal (art. 104 E letra c) LOCM); bebidas alcohólicas (art. 65 letra p) y Ley Nº 19.925); mascotas y animales de compañía (art. 7º y artículo cuatro transitorio de la Ley Nº 21.020); humedales urbanos (art. 2º inciso 2º Ley Nº 21.202), entre otras materias).

Bajo tal contexto normativo, la Municipalidad de Quillón aprobó la “Ordenanza Municipal que establece prohibición de uso de embarcaciones o vehículos motorizados que indica en la Laguna Avendaño”, la cual tiene su fundamento en la potestad de administración residual que tienen las municipalidades sobre los bienes naciones de uso público existentes en la comuna (artículos 5º letra c) LOCM y 595 y 598 del Código Civil) y las competencias en materia ambiental, en particular, las derivadas de la Convención RAMSAR, las directrices establecidas por la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible, y la Ley Nº 21.202, sobre humedales urbanos.

Mediante la aludida ordenanza se dispuso, dentro del límite geográfico de la comuna, una restricción al uso de ciertos vehículos en la laguna. En concreto, se prohibió el tránsito de embarcaciones y vehículos acuáticos propulsados por motores de combustión en base a hidrocarburos o por cualquier tipo de motor que sobrepase los 9,9 HP, a fin de proteger el ecosistema de ese cuerpo hídrico, su flora y fauna, así como también la salud de personas y animales.

Recurrida de protección, la Corte Suprema estimó que la ordenanza se ajustaba a derecho por cuanto había sido emitida a través del procedimiento y conforme con los requisitos establecidos en la ley para su dictación, destacando especialmente sus fundamentos técnicos (elemento formal), y en ejercicio de la atribución de administrar los bienes nacionales de uso público ubicados en su territorio, radicando su fundamento en consideraciones de protección del medio ambiente, fomento del turismo, el deporte y la recreación, y, en definitiva, de la economía local sustentable (elemento sustantivo) (SCS Rol Nº 18955-2021, 07.06.2021, c. 8º).

En definitiva, el municipio tiene competencias para prohibir embarcaciones a motor en la laguna, lo cual es indispensable para dar protección al ecosistema que ahí se encuentra.

La relevancia de esta sentencia en doble, por una parte, permite justificar medidas de restricción o limitación en atención a criterios ambientales (aplica el criterio de la SCS Rol Nº 18.721-2018). En segundo lugar, instaura un cambio de paradigma en cuanto a la utilización del patrimonio público comunal, en particular, cuando se trata de promover el desarrollo sostenible o sustentable del mismo, al reducir la producción de nocivos contaminantes en el ecosistema acuático, compatibilizándolo con el desarrollo económico y turístico del lugar mediante una autorización excepcional de carácter transitorio, y al permitir la circulación de toda otra clase vehículos de menor impacto ecológico, todo lo cual armoniza perfectamente con la legislación imperante (c. 12º).

Junto con ello, hace presente que el uso de bienes nacionales no es ilimitado, sino que debe efectuarse conforme a las condiciones que establezca la Administración atendida su naturaleza y fines (c. 14º).

En la especie, si bien la Corte Suprema señala que la ordenanza otorga una “protección ambiental reforzada” a la laguna, en concreto, la ordenanza cumple con una finalidad más bien preventiva o cautelar, por cuanto busca brindar protección al ecosistema presente en la laguna, a la espera de su declaración oficial como humedal urbano, momento a partir del cual se encontrará sometida a un régimen jurídico especial, mediante la exigencia de criterios mínimos para su sustentabilidad, a fin de resguardar sus características ecológicas y su funcionamiento, y de mantener su régimen hidrológico.

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