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La creación tácita de órganos públicos: el caso de Conaf. Comentario al giro jurisprudencial de Contraloría

“…La Contraloría, luego de un análisis de las dimensiones orgánica y funcional de Corporación Nacional Forestal e invocando el principio interpretativo de realidad, resuelve correctamente el problema de la naturaleza jurídica de dicho órgano…”

Miércoles, 23 de septiembre de 2020 a las 10:08
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Alejandro Vergara
A principios de septiembre Contraloría emitió el dictamen N° E33.624, de 2020, en que opera un relevante giro jurisprudencial; en efecto, el órgano contralor, en medio de una consulta sobre la aplicación supletoria de la Ley N° 19880, de bases de los procedimientos administrativos (LBPA), reconsidera toda su jurisprudencia anterior sobre la naturaleza jurídica de Corporación Nacional Forestal (Conaf). Reviso en este comentario, primero, el significado sustantivo del giro jurisprudencial y, en seguida, las técnicas interpretativas utilizadas.

Significado sustantivo del giro jurisprudencial: la constatación de que Conaf es un órgano de la Administración del Estado

A primera vista pareciera que dicho dictamen solo se pronuncia sobre la aplicación supletoria de la LBPA; pero, si se lo revisa bien, se ve que contiene un perspicaz desarrollo sobre la mítica teoría del órgano, muy poco desarrollada entre nosotros, con una toma de posición que pareciera tener más consecuencias de las que expresamente ese dictamen señala. Me refiero a ambos aspectos, que están entrelazados.

1. Aplicación supletoria de la LBPA a procedimientos ante la Conaf

Era objetivo de este dictamen pronunciarse sobre la aplicación supletoria de la LBPA en los procedimientos que tramita la Conaf. Constata la Contraloría que solo existe un texto expreso que resuelve el problema: el art. 62 de la Ley N° 20.283, de 2008, sobre recuperación del bosque nativo y fomento forestal, que señala expresamente que se aplica supletoriamente la LBPA. La duda era, entonces, ¿qué ocurre con los demás procedimientos que se tramitan ante Conaf? ¿Se aplica la LBPA?

Los casos sobre aplicación supletoria de la LBPA, respecto de los procedimientos que se tramitan ante otro cualquier órgano administrativo, parecen sencillos a primera vista, pues basta observar: i) la regla del art. 2° LBPA, según la cual a todos los “servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa” les es aplicable la LBPA, y, ii) verificar si el órgano al que se intenta aplicar la LBPA es un servicio público (=órgano de la Administración del Estado).

En el caso de la Conaf resurgió la vexata quaestio de su naturaleza jurídica: ¿es un órgano de la Administración del Estado? El tema había sido disputado; existe doctrina que sostiene que es un órgano de la Administración del Estado [ver Vergara Blanco 2018 (*)] y la jurisprudencia constitucional había sostenido que se trataba de un organismo técnico que ejerce potestades públicas [ver consid. 11° sentencia TC 1024-2008 (**)]; pero la Contraloría había venido sosteniendo en diversos dictámenes una tesis según la cual Conaf tendría la calidad de corporación de derecho privado y que no integraba la Administración del Estado (***).

En aplicación de esa antigua doctrina jurisprudencial la Contraloría habría tenido que concluir que, dado que Conaf no sería un servicio público (en el sentido del art. 2° LBPA), la LBPA no sería aplicable supletoriamente a los procedimientos administrativos ante Conaf. Pero no es lo que hizo el órgano contralor, pues decidió un cambio de línea jurisprudencial.

2. La creación tácita de órganos públicos: el caso de Conaf

La situación era complicada, pues Conaf es una rara avis; lo que no significa necesariamente algo anómalo, sino solo que es algo singular. Por una parte, desde la perspectiva orgánica, en su origen, es una corporación de derecho privado (creada a través de una escritura pública en 1970) integrada, eso sí, por órganos administrativos, y, por otra parte, desde la perspectiva funcional, es titular de diversas potestades administrativas a raíz de competencias que diversas leyes le han otorgado expresamente, las que ejerce mediante la emisión de actos administrativos.

La Contraloría captó que de no variar su criterio se habría mantenido una situación de excepción difícilmente comprensible: esto es, que a pesar de que Conaf ejerce potestades públicas (de esas que solo los órganos administrativos suelen ejercer) y que tramita procedimientos administrativos, no se le aplicaría la LBPA de manera general.

Para resolver el problema la Contraloría debió visitar la teoría del órgano. Esta materia corresponde a la parte orgánica de la disciplina del derecho administrativo, esto es, aquella relativa a la creación, modificación y extinción de los órganos administrativos, y a las potestades que tales órganos pueden ejercer. Pues estas potestades conforman nada menos que el marco de la competencia de cada órgano, lo que a su vez está ligado con la legalidad o juridicidad de la actividad administrativa.

La Contraloría, luego de un análisis de las dimensiones orgánica y funcional de Conaf, muy bien recogidas en el dictamen, e invocando el principio interpretativo de realidad (conectado con la apariencia), resuelve correctamente el problema de la naturaleza jurídica de dicho órgano. En efecto, observando de manera detallada las potestades que ejerce, su financiamiento y su real posición en la Administración, concluye que Conaf “se enmarca en el concepto de órganos y servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa”.

Lo anterior es, resulta evidente, un cambio radical en la jurisprudencia de la Contraloría, la que a partir de ahora ya no considera más a la Conaf como una corporación de derecho privado (como formalmente decían sus estatutos de 1970 y lo venía repitiendo la propia Contraloría), sino que como un servicio público, de aquellos enumerados en el art. 2 LBPA, y que, como señala el art. 3 inc. 2° in fine, ejercen “una potestad pública”. En seguida, a partir de lo anterior, cabe entonces la aplicación supletoria de la LBPA en todos sus procedimientos, de lo que resulta, de paso, que la regla contenida en el art. 62 de la Ley N° 20.283, de 2008, sería sobreabundante.

3. Consideraciones de sistemática legal, de dogmática y de método

En el espacio restringido de este comentario cabe consignar tres consideraciones:

i) Consecuencias para la sistemática legislativa

Si Conaf resulta ser entonces un servicio público, no solo cabe considerar que le es aplicable la LBPA (en virtud de lo establecido en el art. 2 LBPA), sino que también cabe analizar su situación respecto a otras leyes de aplicación general a todos los órganos administrativos. Este dictamen y otros anteriores venían señalando que son aplicables a Conaf “los principios constitucionales de transparencia y publicidad” a partir del art. 8 de la Constitución; ahora no será necesario anclarse en la Constitución para ello: dada la condición de órgano de la Administración de la Conaf, el anclaje se produce por la aplicación directa del art. 1° de la Ley N° 20.285 de 2008, de transparencia. Además, resulta aplicable igualmente a la Conaf, por su condición de órgano público, tanto la Ley N° 18.575 (en virtud de los arts. 1° y 21 de esa ley) y la Ley N° 19.886 de contratación administrativa (por aplicación del art. 1° de esa ley, y por no estar excluido por el art. 3° de la misma).

ii) Una consideración de dogmática jurídica

Si bien no lo dice el dictamen, cuya función no es estrictamente dogmática, desde la perspectiva de la teoría del órgano, lo que ha operado en el caso de la Conaf es que este órgano, que había sido primero creado como corporación de derecho privado, luego fue transformado a una condición de órgano público por diversas leyes que no solo le atribuyeron potestades administrativas al mismo (aspecto funcional), sino que también lo integraron al financiamiento público (aspecto orgánico). En este caso de Conaf, entonces, no operó una creación expresa de un órgano público, como es lo usual, mediante una ley que lo dice con expresividad (señalando por ejemplo en su articulado: “Créase…”), sino que a Conaf le fue atribuida esa condición de servicio público de manera tácita (del modo muy bien descrito en el dictamen). Entonces, desde el punto de vista dogmático la Conaf es un órgano al que la ley (diversas leyes, en verdad, encadenadas entre sí) le atribuyeron la condición de órgano administrativo de manera tácita. Eso, pues la ley crea órganos públicos de dos maneras: expresa y tácitamente. Pero es siempre la ley la que lo hace.

iii) La Contraloría como órgano que constata la legalidad

Dado que fue la ley la que operó la creación tácita de un órgano administrativo (en este caso, de la Conaf), no cabe interpretar que es la Contraloría a través de este dictamen la que lo ha transformado en órgano público: eso ya lo habían hecho diversas leyes y lo que vino a hacer la Contraloría es constatarlo. La condición de Conaf la creó una fuente democrática (las sucesivas leyes descritas en el dictamen) y lo que ha hecho la Contraloría es constatarlo (como guardián de la legalidad administrativa). Las leyes y la realidad ya habían operado esta transformación y la Contraloría lo pone en evidencia con la fuerza de un dictamen, el que debe ser obedecido por los órganos administrativos; en este caso, en especial por la Conaf.

Técnicas del giro jurisprudencial: principios e interpretación progresiva

Vuelve el órgano contralor en este dictamen a esa tendencia suya de los últimos tiempos del uso de dos fértiles técnicas: por una parte, los principios, y, por otra, la interpretación progresiva de la legislación administrativa. Además, este dictamen deja en evidencia una vez más una tradicional característica de los cambios de la jurisprudencia contralora: la reconsideración expresa (evitando lo tácito).

i) Los principios y la interpretación progresiva

Si bien, dicho al paso, la Contraloría vuelve a reincidir en la saludable techné de los principios (un ejemplo anterior es el principio de la confianza legítima, hoy de amplia utilización por el órgano contralor, al que me he referido en un comentario anterior), reconoce el dictamen que el reestudio de esta materia estuvo presidido por un principio que denomina expresamente principio de realidad, apuntando que este “debe orientar la labor interpretativa del Derecho Administrativo y la búsqueda de soluciones interpretativas”.

Es a partir de este principio que la Contraloría opera su interpretación de la normativa vigente para dilucidar la naturaleza de la Conaf. Pero pareciera que, además, ronda otra techné en este desarrollo: la interpretación progresiva, como la llamó en su faz doctrinaria el actual contralor en un libro suyo anterior: Fundamentos de derecho ambiental, 2ª. ed., Valparaíso, Ediciones Universitarias UCV, 2015, pp. 152-154, donde sigue expresamente a Emilio Betti, quien huye expresamente de la visión kelseniana (ver p. 154 nota 94). Reproduce el autor en tal sitio un texto precioso de Emilio Betti, el que vemos preside la interpretación de la actual jurisprudencia contralora (¡ello es evidente!). Dicho texto lo podemos ver ahora en todo su contexto en: Emilio Betti: Teoría de la interpretación jurídica, Santiago, Ediciones UC, 2019, pp. 292-296 (“Interpretación de la ley y su potencia evolutiva”).

Me parece que la racionalidad interpretativa que exhibe este dictamen está conectada genéticamente tanto con la teoría de los principios jurídicos como con la teoría interpretativa debida a Emilio Betti, quien (como muestro en esa cita anterior) tuvo a Jorge Bermúdez como autor, desde antes de convertirse en el actual contralor, como uno de sus seguidores en esa materia.

ii) Cambio de la jurisprudencia del órgano contralor: la reconsideración expresa (evitando lo tácito).

Exhibe en fin el órgano contralor una de las características más salientes de su jurisprudencia: su uniformidad. Paradojalmente, la exhibe a través de un ejemplo de cómo se realiza un cambio de doctrina: con racionalidad, de manera expresa y fundada, dejando sin efecto toda pronunciamiento anterior sobre la misma materia. En efecto, si hay algo que no exhibe la jurisprudencia de la Contraloría es el desorden, el zigzagueo o las vacilaciones (conducta lamentablemente a veces presente en la jurisprudencia de los tribunales). Sin importar la decisión que adopte el órgano contralor, al menos existe el cuidado superlativo de la uniformidad de las líneas jurisprudenciales. En este caso el órgano contralor procedió a dejar sin efecto toda la jurisprudencia anterior, dando inicio a una nueva tendencia jurisprudencial.

Apreciación final

Lo más novedoso e importante de este dictamen no es ni será su desarrollo (bien obvio, por lo demás, a estas alturas gracias a una sostenida jurisprudencia anterior de la propia Contraloría) sobre las condiciones jurídicas de la aplicación supletoria de la LBPA, sino su correcto desarrollo de la teoría del órgano, base que le permitió, primero, dar una primera respuesta correcta sobre la naturaleza jurídica de Conaf y, en seguida, sobre la supletoriedad de la LBPA.

Las tres technés aplicadas en esta oportunidad son: primero, nuevamente una apertura mental a los principios (¡en la Contraloría, que es el templo de la legalidad, también rondan los principios!); segundo, una interpretación claramente progresiva y abierta a la realidad y, tercero, una paradojal demostración de cómo se gesta la uniformidad jurisprudencial, sin confundirla con la rigidez extrema, variando la doctrina fundadamente cuando ello sea considerado necesario, por la potencia evolutiva de las leyes.


(*) Véase: Vergara Blanco, Alejandro, Derecho Administrativo Económico. Sectores regulados: servicios públicos, territorio y recursos naturales (Santiago, Thomson Reuters, 2018), pp. 482-485. (dice: “en cuanto Conaf cumple funciones administrativas, en sentido funcional o material, integraría la Administración del Estado”=p.485).

(**) Sentencia del Tribunal Constitucional, rol N° 1024-2008 (Se somete a control de constitucionalidad proyecto de ley que otorga a Conaf facultades que envuelven potestades públicas).

(***) Véase los siguientes dictámenes de CGR en esa línea: Ns.° 13.203 y 53.157 de 1975; 12.726 de 1995; 15.851 de 2006; 75.374 de 2013 y 5.326 de 2018.

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