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La caducidad en el juicio de cuentas

“...En el Derecho Administrativo, la manera en cómo resolvemos los desacuerdos sobre lo que implican las reglas debe considerar no solo las cuestiones vinculadas a las fuentes y sus significados, sino que exige de algún modo tener en consideración los efectos institucionales de optar por una u otra interpretación para la dinámica cotidiana de la administración pública...”

Miércoles, 29 de julio de 2020 a las 17:41
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Luis Cordero

Un asunto que solemos olvidar es que los funcionarios de la administración pública que están a cargo de la gestión de los fondos públicos, sea porque son sus responsables directos o bien porque se encuentran en el proceso asociado a la inversión de dichos recursos, responden personalmente por su uso indebido, bien porque el gasto no se encuentra autorizado, no está respaldado o no está justificado según su fin. Lo que está en juego es la diligencia individual en la gestión de dichos recursos (CS 4.10.2018, rol N°7.427-2018). A diferencia de lo que sucede con otros funcionarios públicos, por ejemplo, los diputados y senadores, los agentes de la administración responden personalmente con su patrimonio y mientras se encuentren vivos (CS 11.5.2017, rol N° 99.855-2016).

El responsable de esa fiscalización es la Contraloría General de la República y el mecanismo para hacer efectiva esa responsabilidad es una acción civil que se ejerce en el denominado juicio de cuentas. Aunque los casos asociados a estos juicios suelen quedar confinados en el Tribunal de Cuentas, tanto en su primera como en su segunda instancia, desde hace un tiempo la Corte Suprema, conociendo del recurso de queja, ha ido modelando alguno de los aspectos centrales de esta acción. Uno de los que se ha repetido con frecuencia en el último tiempo es la forma y modo en que se verifica la caducidad del procedimiento administrativo previo, el examen de cuentas, y, consecuentemente, del ejercicio de la acción de responsabilidad que sigue a tal procedimiento administrativo.

En términos sencillos, la caducidad suele ser comprendida como la extinción de un derecho, facultad, potestad o acción por el simple transcurso del tiempo señalado en la ley. Esta opera de pleno derecho, como una carga para quien es titular de ella, sin que se pueda interrumpir o suspender. Este es un concepto presente en distintas disciplinas del Derecho, pero que en el caso del juicio de cuentas logra especial relevancia porque delimita los espacios del procedimiento administrativo (examen de cuentas) del jurisdiccional (juicio de cuentas), para efectos de eximir de responsabilidad civil al funcionario objeto del reproche.

De acuerdo con la ley, la Contraloría tiene un año para examinar, finiquitar o reparar la cuenta examinada (art. 96). El efecto, según la regla, es que “vencido ese plazo, cesará la responsabilidad del cuentadante”. Como se sabe, el “reparo” es una objeción a la cuenta rendida y opera como demanda en un “procedimiento contencioso administrativo” de responsabilidad extracontractual contra el funcionario. El punto es en qué momento se entiende perfeccionado el reparo. La discusión no es para nada trivial, porque de eso depende la “extinción” de la responsabilidad.

En enero de 2019, la Corte Suprema (CS 31.1.2019, roles Nºs 2.842 y 2.878-2018) sostuvo que “el reparo no solo debe presentarse en el plazo de un año, sino que además debe ser notificado dentro de ese tiempo”, pues su eficacia como acto administrativo depende de esto. Así las cosas, si la notificación es posterior, entonces el juicio de cuentas es improcedente porque procedió la caducidad.

Sin embargo, ese criterio duró horas, porque en febrero de 2019 (CS 1.2.2019, rol N° 12.668-2018) la Corte, en votación dividida, sostuvo una tesis contraria. Afirmó, por un lado, que la caducidad solo se vincula a la extinción de la responsabilidad administrativa, sin que alcance a la civil, para lo cual se aplican los plazos de prescripción del Código Civil. Sin embargo, lo más relevante es que señaló que el reparo es el que debía formularse dentro del año, sin que existiera obligación de notificar en el mismo plazo. Ese criterio lo reafirmó en febrero de 2020 (CS 14.2.2020, rol N° 13.817-2019).

Pero este mes la Corte nuevamente volvió sobre este debate (CS 24.7.2020, rol N° 28.192-2019). En un caso de pago de viáticos por un seminario al extranjero de un grupo de concejales, donde no se acreditó que “los objetivos y asuntos tratados en el mismo hayan estado directamente relacionados” con sus funciones, nuevamente se provocó discusión sobre la caducidad del reparo en el procedimiento de rendición de cuentas.

A diferencia de los casos anteriores, la Corte reconoció que este es un asunto donde existe una discrepancia al interior de la tercera sala, porque estamos en presencia de dos procedimientos distintos: el examen y el juicio de cuentas. El primero, administrativo, y el segundo, contencioso. ¿Dónde están las diferencias? Según la decisión de este mes, en tres ámbitos: (1) si es posible que la caducidad, siendo una institución vinculada al procedimiento administrativo, pueda hacerse valer al interior del juicio de cuentas; (2) si el efecto de la caducidad implica eximir de total responsabilidad al funcionario o solo alcanza a la responsabilidad disciplinaria, y (3) si el reparo requiere ser notificado o basta simplemente su presentación, para efectos de impedir la caducidad. Como advirtieron en la prevención de este caso la ministra Sandoval y el ministro (s) Zepeda, este asunto “envuelve un problema de interpretación de la norma jurídica y una apreciación de los hechos”.

¿Por qué un caso aparentemente trivial tiene implicancias en la resolución de los asuntos de Derecho Administrativo? Esencialmente porque lo que está en juego es el régimen de extinción de responsabilidad de los gestores de los fondos públicos, cuestión que, además, permite demostrar cómo operan los acuerdos y desacuerdos en el Derecho Público.

Como bien ha resumido Luque (2012, pp. 24 - 58), en el Derecho debemos realizarnos dos preguntas: ¿quiénes desacuerdan? y ¿sobre qué recae el desacuerdo? La primera interrogante está asociada a si ese desacuerdo es interno (de los aplicadores del derecho, por ejemplo, jueces y funcionarios) o es externo (típicamente de los profesores que debaten sobre cómo debería ser el Derecho). Para la segunda interrogante debemos resolver sobre qué tipo de fuentes son las que debemos utilizar para decidir un asunto y cuál es su alcance, es decir, lo que estas significan en concreto cuando el juez, por ejemplo, decide el estándar que utilizará para definir su caso. Así, la opción de cómo resolver ese desacuerdo tiene profundas implicancias institucionales.

El caso de la caducidad en el juicio de cuentas expresa en toda su magnitud lo que implican los desacuerdos en el Derecho Administrativo, porque de su opción interpretativa dependen no solo los alcances de la responsabilidad civil de los funcionarios, sino que también los incentivos para el funcionamiento de la Contraloría en el procedimiento administrativo de examen de cuentas. Una tesis generosa o amplia crea pocos incentivos para una actuación eficiente del organismo de control, pues basta con reparar simplemente para evitar la caducidad. Una interpretación excesivamente rigurosa, donde la caducidad extingue todo tipo de responsabilidad, da señales equivocadas a los responsables de la gestión de los fondos públicos en el entendido de que un tiempo breve los alejaría de un sistema de responsabilidad.

En el Derecho Administrativo, la manera en cómo resolvemos los desacuerdos sobre lo que implican las reglas debe considerar no solo las cuestiones vinculadas a las fuentes y sus significados, sino que exige de algún modo tener en consideración los efectos institucionales de optar por una u otra interpretación para la dinámica cotidiana de la administración pública.

El reconocimiento efectuado este mes por parte de la Corte Suprema sobre dónde están los desacuerdos en la caducidad en materia de examen y juzgamiento de las cuentas es un avance para buscar la mejor interpretación posible de acuerdo con el fin de las reglas que resguardan la administración de los fondos públicos y los incentivos institucionales que una convergencia aplicativa debería provocar en los funcionarios públicos responsables de su gestión.

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