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Invalidación versus revocación de actos administrativos de contenido favorable: comentario jurisprudencial

“…La Corte Suprema se pronuncia sobre la revisión de actos administrativos de contenido favorable y reafirma a través de un argumento de procedimiento (la procedencia de la invalidación y no de la revocación) un objetivo sustantivo (la garantía o derecho a audiencia previa de todo interesado)…”

Martes, 21 de julio de 2020 a las 21:07
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Alejandro Vergara

La Corte Suprema (CS) ha ido construyendo paso a paso, a través de una serie de decisiones, un corpus jurisprudencial sobre la invalidación, complementando así el escueto texto legal. De ello he dado noticia en comentarios anteriores. Así, i) ante intromisiones de la Contraloría (algo que ahora ha quedado en el pasado) ha reafirmado que la invalidación es potestad de cada órgano y que deben respetarse las garantías del debido proceso; ii) se ha pronunciado sobre el plazo para solicitarla en casos especiales, como el de actos ambientales, y iii) ha consolidado la regla de la exigencia de una audiencia previa del interesado conectándola, como un holón, con el derecho de defensa. Ahora la CS ha dado un nuevo paso en el reciente caso Luna con Municipalidad de San Javier (23 de junio de 2020).

Invalidación y revocación como técnicas de retiro unilateral de actos administrativos

La Ley N° 19.880, de 2003, que establece bases de los procedimientos administrativos (LBPA), regula dos hipótesis de revisión de oficio de los actos administrativos por parte del mismo órgano administrativo que los dictó: la invalidación y la revocación (arts. 53 y 61, respectivamente):

i) la invalidación, por una parte, permite retirar un acto por razones de quebranto de la juridicidad (cada vez que son “contrarios a derecho”, dice la LBPA), pero obliga al órgano administrativo a hacerlo “previa audiencia del interesado”;

ii) la revocación, por otra parte, procede cada vez que el órgano, discrecionalmente, por razones de mérito, conveniencia u oportunidad así lo estime, salvo tres casos que enumera la LBPA, en que el órgano administrativo tiene prohibición de hacerlo, entre los cuales sobresale “cuando se trate de actos declarativos o creadores de derechos adquiridos legítimamente”.

Estos retiros unilaterales de sus actos por la Administración podría ser visto como un retroceso en un Estado de Derecho, pues reinstaura la jurisdicción retenida quebrando así la antigua máxima nulla annullatio sine iuditio, según la cual las revisiones deben ser atribución de un juez, a través de un proceso que reúna las condiciones propias de un proceso racional y justo, como por ejemplo, entre otras garantías, la audiencia previa de los interesados. Pero la LBPA, tanto en la invalidación como en la revocación, incorpora los señalados resguardos a los derechos adquiridos o intereses de terceros y una audiencia previa del interesado. Sin perjuicio de que, además, ambos tipos de retiro de acto pueden ser objeto de reclamaciones judiciales. Por lo anterior, no parecen regulaciones ilegítimas desde la perspectiva de las garantías de los derechos del administrado.

Sobre la materia de la invalidación y revocación hay un desarrollo doctrinario concordante, aunque es disímil en el interés que cada autor presta a estas figuras y en su sistematización conjunta o separada (*).

Invalidación y revocación no son intercambiables

Si bien ambas figuras son retiros unilaterales de un acto por parte del órgano administrativo que lo dictó, no cabe confundir ambas hipótesis y la Administración no está autorizada para optar libremente por una u otra, pues sus causales y limitaciones deben ser cumplidas, en especial pues su consagración tiene la finalidad de proteger las garantías de los administrados. Esto es lo que se ha encargado de decir la CS en Luna (2020), añadiendo así otra arista al corpus jurisprudencial sobre invalidación, pues descubre una desviación de fin de un acto administrativo, pues el órgano omite el procedimiento de invalidación y realiza una mera revocación del acto administrativo, quebrantando con ello garantías del administrado.

El caso se puede resumir así: a través de un decreto alcaldicio de agosto de 2019 se dejó sin efecto (se revocó) un decreto anterior, de abril de 2019, y se ordenó retrotraer el nombramiento anterior de la recurrente como profesional grado 8° de la Escala Única de Sueldos (EUS), sin previa audiencia de la interesada. La CS estima que la municipalidad omitió el ejercicio de la potestad invalidatoria de la que se encuentra investida —que era lo que correspondía hacer—, optando por dictar una simple resolución revocatoria del decreto alcaldicio anterior, omitiendo así la exigencia legal de la audiencia previa del interesado.

Señala la CS que “no cabe confundir el ejercicio de la potestad de invalidación con la potestad revocatoria de la que se halla investida la Administración” (consid. 5°), agregando que “lo que procedía era iniciar un procedimiento de invalidación en el que se otorgara al interesado la posibilidad de ser oído” (consid. 6°) y que la revocación resulta ser ilegal y arbitraria al “contravenir lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley N° 19.880, vulnerándose con ello la garantía constitucional de la igualdad ante la ley, en cuanto se ha dado a la recurrente un trato distinto de aquel que se ha entregado a otras personas que se han encontrado en una situación análoga” (consid. 7°).

Cita la CS un caso anterior en el mismo sentido: Hernández (2007). En tal ocasión señaló respecto de los actos de contenido favorable que: “[Los] actos de contenido favorable (…) no pueden ser dejados sin efecto por la autoridad administrativa por razones de oportunidad o conveniencia —revocación— y que solo pueden serlo por razones de ilegalidad —invalidación—" (consid. 1°).

¿Cuáles son los aciertos de esta sentencia?

El caso Luna (2020) supuso una oportunidad para que la CS se pronunciara sobre la revisión de actos administrativos de contenido favorable para un administrado y le permitió reafirmar a través de un argumento formal=de procedimiento (la procedencia del procedimiento de invalidación administrativa y no de la revocación) un objetivo de fondo=sustantivo (la garantía o derecho a audiencia previa de todo interesado, en este caso, del titular del derecho adquirido o a cuyo favor se había dictado el acto).

Esta situación es abordada correctamente por la CS:

i) mediante la distinción de las dos formas de extinción de los efectos jurídicos del acto administrativo: revocación e invalidación. La CS enfatiza que no debe confundirse el ejercicio de ambas técnicas, pues ello puede afectar la igualdad ante la ley.

ii) además, la CS evita que un órgano administrativo esquive el procedimiento de invalidación y simplemente revoque, como ocurría en este caso. Observo que la CS, de ese modo, a su vez, esquivó la discusión de lo “legítimamente” que se hayan adquirido los derechos, como exige la ley en el caso de la revocación.

iii) en fin, ratifica la CS su criterio uniforme sostenido durante los últimos años en torno a la obligatoriedad y esencialidad de la audiencia previa en el procedimiento de invalidación.


(*) Véase, en la literatura posterior a la LBPA (2003): Jara (2004) pp. 93-123, quien ofrece un extendido desarrollo; Ferrada (2005) pp. 131-147; Bermúdez (2011) pp. 136-141; Cordero V. (2015) pp. 210-310 y 314-315 y, en especial, si bien escueto, pero ofreciendo una sistematización conjunta de ambas figuras: Valdivia (2018) pp. 200-201.

(**) Jurisprudencia analizada:

Luna Oviedo, Katherine con Municipalidad de San Javier (2020): Corte Suprema, 23 junio 2020 (Rol N° 39.182-2019), Tercera Sala. Ministros: Sandoval, Vivanco, J. Muñoz; abogados integrantes: Lagos, Pierry (redactor) [protección].

Hernández Gallegos, Jaime con Dirección Obras Municipales Viña del Mar (2007): Corte Suprema, 29 octubre 2007 (Rol N° 4800-2007). Tercera Sala: Ministros Gálvez, Oyarzún, Carreño y Pierry (redactor), y abogado integrante Herrera [protección].

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