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Tomar en serio los principios jurídicos: nulidad de acto administrativo por infracción de la confianza legítima

"...La Tercera Sala de la Corte Suprema concluye que los actos administrativos pueden y deben fundamentarse en derecho y que el derecho no sólo incluye leyes, sino también principios…”

Viernes, 22 de mayo de 2020 a las 10:56
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Alejandro Vergara
En el reciente caso Cáceres con Contraloría (2020) la Tercera Sala de la Corte Suprema (CS) (*) aplica nuevamente principios jurídicos para resolver un caso de nulidad de un acto administrativo (en contraposición al supuesto monopolio de la ley para ejercer la función jurisdiccional de adjudicación del derecho).

Existe una larga estela de aplicación de principios en la jurisprudencia de la CS (si bien excepcional, pero persistente, y que está pendiente de estudio empírico dedicado y detallado entre nosotros); lo que he revisado en diversas oportunidades en esta sede: ya sea destacando: que el legislador crea reglas y no principios (2013); que los jueces al crear principios ni se politizan ni son activistas (2015); un caso en que la jurisprudencia controla la arbitrariedad directamente a través de principios (2015), y, el relevante giro jurisprudencial de la Contraloría (CGR) en 2016, sobre renovaciones de contratas, aplicando un principio (y no una regla legal): en ese caso el principio de confianza legítima (que es el mismo principio que aplica ahora la CS en el caso que aquí comento).

¿Por qué es importante el caso Cáceres con Contraloría (2020) de la CS?

Se trata, paradojalmente, de un caso en que un funcionario a contrata recurre de protección en contra del órgano contralor por haber dispuesto (a través de un acto: una Resolución Exenta) el término anticipado de su empleo a contrata; el recurrente le solicita a la Corte que sea dejado sin efecto ese acto y se ordene su reincorporación al servicio. El órgano contralor (como recurrido) aduce que su acto estaba fundado; pero la Corte constata que la relación a contrata provenía desde cinco años y seis meses antes, “lo que generó a su respecto la confianza legítima de mantenerse vinculado con el órgano de control” (consid. 5°), por lo que no acoge los fundamentos del recurrido; en especial, considera que no cabe aplicar en este caso una ley que pareciera a primera vista contener la hipótesis para resolverlo: el art. 3 Ley N° 18.336 (según el cual el contralor “puede remover a su entera libertad a los empleados de la Contraloría”), pues según la CS la decisión debe enmarcarse en el principio de “juridicidad” (consid.7° in fine), el que iría más allá de la ley. Agrega la sentencia que ese acto, entonces, no se encuentra suficientemente motivado, infringiendo los arts. 11 inc. 2° y 41 inc. 4° de la LBPA (que exigen motivar los actos administrativos) y que el recurrente “se encontraba amparado por el principio de la confianza legítima”, vulnerando así la garantía de la igualdad ante la ley. En virtud de todo lo anterior, la CS deja sin efecto el acto de la CGR (lo anula): ¡por infracción de un principio!

Como se ve, para ello la CS elabora una especie de síncresis de fuentes del derecho, anclando unas en otras. Así (consid. 10°):

i) Recurre a la cita de dos artículos clave de la LBPA, los que exigen fundamentar en derecho las decisiones administrativas, y,

ii) agrega la CS el fundamento en derecho que omitió la CRG: “El principio de confianza legítima”.

ii) en fin, ancla la CS todo lo anterior en la garantía de la igualdad ante la ley (que la habilita para acoger el recurso de protección, de acuerdo al art. 20 CPR).

Por lo tanto, la CS concluye que:

1°) los actos administrativos pueden y deben fundamentarse en derecho;

2°) el derecho no solo incluye leyes, sino también principios, como lo señala expresamente en este caso, y,

3°) los actos administrativos pueden dejarse sin efecto (anularse) no solo por infracción de una ley, sino también por la omisión o infracción de un principio.

Todo lo cual es de una enorme relevancia en el sistema de fuentes de la disciplina del derecho administrativo, pues viene a confirmar una vez más la legitimidad democrática, funcional y orgánica del recurso a los principios por los tribunales, a pesar de las reticencias de la doctrina de la disciplina en nuestro medio, como pongo en evidencia en otro sitio (**).

La batalla por los principios en el derecho administrativo

Si se estudia la controversia que despierta en el derecho administrativo contemporáneo el tema de los principios generales del derecho no puede ignorarse la obra escrita al respecto por importantes autores de la disciplina, sino ahora por la propia jurisprudencia, como he señalado recientemente (***).

Es relevante en materia de principios jurídicos no ceder a la tentación de muchos juristas que al analizar este tema asumen alguna de las siguientes dos actitudes:

i) o se quedan en un franco legalismo (buscando los principios en medio de las leyes, como si fuesen lo mismo);

ii) o se escapan a la filosofía (buscando los principios en sus propias convicciones).

Los primeros son prisioneros de la pura ley, los segundos se escapan del fenómeno jurídico.

Este caso Cáceres con Contraloría (2020), entonces, nos da la oportunidad para insistir en la necesidad de prestar atención a la técnica de los principios generales del derecho, tema sobre el cual los autores administrativistas casi sin excepción han cerrado sus ojos en nuestro país. Es la jurisprudencia la que ha ido, poco a poco, con cierta lentitud y circunspección, mostrando tímidamente una apertura a abandonar su ya arcaica actitud de híperlegalismo, de ello han sido muestras relevantes decisiones de los últimos años (y esta que ahora comento), en que nuestros jueces ya se han acostumbrado a ir “más allá” de la ley, pero con la razonabilidad y compañía de esta técnica de los principios generales del derecho. Y ello, casi sin que una amplia porción de la doctrina se halla dado cuenta.

Esta antigua actitud recelosa de la jurisprudencia con los principios generales del derecho en los casos administrativos podía ser considerada coherente en medio del recurso de casación, el más legalista de los recursos, según el cual la infracción “del derecho” es equivalente a la infracción “de las leyes”, recurso que no ofrece casi ningún abono a esta técnica; pero los principios jurídicos, de un modo casi silencioso, han ayudado a nuestra jurisprudencia a rehuir de esos dos extremos:

i) del literalismo (que a veces es solo aparente o una mera excusa retórica) 

ii) o de un velado activismo filosófico o ideológico de las ideas del propio juez (que es una actitud antidemocrática).

Pues, así, el recurso a los principios fortalece el Estado de derecho y la democracia.

La CS se muestra nuevamente principialista

La Corte Suprema, al aplicar un principio jurídico para resolver este caso (y ninguna ley), lo realiza con toda soltura y corrección. Es una muestra más de que en nuestra democracia (y en nuestro derecho) los principios generales del derecho (o los principios jurídicos, en expresión resumida) cumplen una función legítima en la adjudicación del derecho y que el órgano habilitado para hacerlo es el tribunal de cada causa (en este caso, la CS). Ello, pues, en base a un sencillo ejercicio de dogmática constitucional, todo tribunal de la República tiene legitimidad democrática, tanto orgánica como funcional (como fluye nítido del art. 76 inc. 2° CPR), para resolver los conflictos (esto es, para adjudicar el derecho), y la propia CPR aclara que no solo puede hacerlo sobre la base de leyes; de ahí, entonces, se abre la luz de los principios, los que también, entonces, constituyen una fuente democrática de derecho.

De ahí que, parafraseando a Dworkin: cabe tomar en serio los principios jurídicos. Y esto no es filosofía: ¡es derecho!


(*) La cita completa del caso es: Cáceres Rivera, Diego con Contraloría General de la República (2020): CS, 3 de abril de 2020 (rol N° 38.853-2029). Tercera Sala. Ministros: Muñoz, Sergio (redactor); Llanos; Zepeda (S); Abogado integrante: Quintanilla.

(**) Véase mi: Teoría del Derecho. Reglas y principios, jurisprudencia y doctrina (2018).Santiago: Thomson Reuters, pp. 93-123.

(***) Véase mi: “Para una teoría de los principios jurídicos…”. Itinerario latinoamericano del derecho público francés. Homenaje al profesor Franck Moderne (dir: Hubert Alcaraz y Alejandro Vergara). Valencia: Tirant lo Blanch, pp.125-142.

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“…El resumen del año 2020 en este tema es que no solo la jurisprudencia ha sido vacilante, sino que dos de sus ministros han sido inconsistentes con los fundamentos de sus votos. Como contrapartida se pronuncia la Corte Suprema de manera consistente sobre la exigencia de probar el uso de las aguas y sobre el derecho humano al agua…”

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"...En este año que termina la sala dejó importantes criterios jurisprudenciales adicionales a los desarrollados los años anteriores, pero esta vez en el contexto de la crisis sanitaria y los efectos judiciales del estallido social. Pero, además, también han existido cambios en su interior por la renovación de integrantes, asunto que volverá a suceder en 2021..."

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“…Si hay algo en lo que la Corte Suprema es uniforme es en zigzaguear año a año en materia de regularización de derechos de aguas. No se ha dado respiro en su conducta vacilante, convirtiéndolo en una lamentable rutina (...) En medio de esta rutina de los zigzag de que doy cuenta en esta materia cabe anotar otra rutina: la falta de reacción institucional para evitarlos..."

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