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Tutela laboral de funcionarios públicos: comedia jurisprudencial (Parte III: crítica a los argumentos del Tribunal Constitucional)

"...Esta línea jurisprudencial resulta paradojalmente contradictoria con la permanente referencia y protección, por parte del propio TC, a esa garantía de la igualdad ante la ley, pues, en este caso, se trata de la igualdad ante la ley de todos los trabajadores del país…”

Lunes, 23 de diciembre de 2019 a las 12:55
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Alejandro Vergara

En dos columnas anteriores me referí al primer acto (ante la Cuarta Sala de la CS) y al segundo acto (ante el TC) de esta especie de comedia jurisprudencial. Ahora aporto un análisis crítico a los argumentos de la línea jurisprudencial mayoritaria del TC; en la próxima columna cierro esta serie con el tercer acto y a la trastienda.

Así como en un caso anterior he manifestado mi opinión favorable a sentencias del Tribunal Constitucional (TC), estimo ahora que esta serie de sentencias en materia de tutela laboral de funcionarios públicos no son correctas, pues no ofrecen una interpretación adecuada de la Constitución (CPR) ni de la legislación aplicable al caso.

Análisis crítico de los argumentos del TC

El TC, desde 2017 y por voto de mayoría, ha considerado en 23 casos que los arts. 1 inc. 3° y 485 del Código del Trabajo (CT) serían inconstitucionales, reprochando que tales normas habiliten la acción de tutela laboral a favor de funcionarios públicos; a su juicio, ello atentaría en contra de diversas disposiciones constitucionales (de manera errática, primero invoca algunas las que luego reemplaza por otras, como describo más adelante). Focalizo mi análisis en esa línea jurisprudencial mayoritaria, si bien, existen dos sentencias en que el TC altera su jurisprudencia: en especial es relevante la STC 4995-18, en un caso cuya ratio decidendi es idéntica a las otras 23 citadas, la que a raíz de la disgregación del voto de mayoría produjo un zigzag en la jurisprudencia del TC en la materia.

Quisiera llamar la atención sobre tres aspectos que fluyen de la línea jurisprudencial mayoritaria: primero, el tema de fondo; segundo, las interpretaciones plausibles de la legislación; luego, observo algunas cuestiones de método, con errores de calado; y, en fin, lo más impactante, el olvido de la sólida línea jurisprudencial del propio TC sobre igualdad ante la ley.

1. El tema de fondo: la tutela laboral de los funcionarios públicos

Observemos primero la materia de fondo: la acción de tutela laboral de los funcionarios públicos, la que está zanjada por el legislador en los arts. 1° inc. 3°y 485 CT. De una interpretación plausible de esos artículos aparece que:

i) como la acción de tutela laboral “no está reglada” en los estatutos administrativos, se produce entonces una “laguna legal” que numerosas sentencias de la CS, de manera consistente desde 2015, legítimamente han venido rellenando mediante la técnica de la supletoriedad, aplicando tales arts. 1 inc. 3° y 485 CT a los funcionarios públicos y permitiendo entonces las acciones de tutela laboral; y

ii) además, como la acción de tutela laboral “no contradice” los estatutos administrativos, de una correcta interpretación del art. 1° inc. 3° CT, cabía aplicar el art. 485 CT, que regula la tutela laboral.

Dichos artículos constituyen la ratio decidendi de tal acción y de toda la serie de casos, y son los que el TC declara inconstitucionales.

El acceso a la tutela laboral es entonces una materia zanjada por el legislador (en esos arts. 1° inc. 3° y 485 CT) con pleno respeto a la Constitución, pues es ostensible que la Constitución no exhibe ningún valor constitucional contrario a permitir esa tutela laboral de los funcionarios públicos (por más que el voto de mayoría del TC se esfuerce en sostener lo contrario). Pareciera que el TC los declara inconstitucionales por una razón de política económica (lo que cabe exigir solo al momento de la formación de una nueva ley): el costo que las tutelas laborales pueden llegar a significar para el fisco (como lo reconoce directamente en el consid. 24° de STC 3853-17 al señalar que “las consecuencias [económicas] no han sido moduladas previamente por el legislador”).

De esta serie de sentencias se trasluce, así, la militancia del TC con una determinada interpretación legal del art. 1° inc. 3° CT (según el TC, esas normas no aceptan la tutela laboral de los funcionarios públicos); pero la auténtica labor del TC es verificar si en alguna de las interpretaciones razonables de esa disposición legal (que tengan por resultado aceptar o no la tutela laboral) se comprometa efectivamente algún valor constitucional que el TC pueda invocar en sus sentencias, pero esto último no pudo ser comprobado por el TC, pues de sus erráticas citas, primero a los arts. 6 y 7 CPR y luego a los arts. 65 y 77, no es posible derivar ningún valor constitucional relativo a la tutela laboral que haya sido infringido por el CT.

2. ¿Inconstitucionalidad de la norma o de la interpretación de la norma?

El problema para el TC es que está disconforme con la interpretación que, desde 2015, había venido dándole la Cuarta Sala de la CS a esas dos disposiciones legales y defiende otra interpretación; aduce que lo que cabe aplicar en este caso son los estatutos administrativos y no los arts. 1° inc. 3° y 485 CT, y agrega que como esos estatutos no permiten la acción de tutela laboral sería inconstitucional que lo permitiese el CT. Como se ve, lo que hace el TC es interpretar dos disposiciones legales (el CT y los estatutos administrativos) en lugar de comparar el CT con la CPR. Agrega el TC que una interpretación del art. 1° inc. 3° CT que permitiese las tutelas laborales significaría la alteración del “régimen constitucional y legal” de los funcionarios públicos, pero olvida con ello que el régimen legal de tales funcionarios públicos está constituido, precisamente, entre otras normas, por el propio art. 1° inc. 3° CT, y, en cuanto a un supuesto régimen constitucional de la tutela, no existe con la especificidad que cree ver. Sobre la base de la interpretación que realiza el CT del art. 1° inc. 3° CT concluye que los tribunales del trabajo no han recibido competencia legal para conocer todos los conflictos que se susciten entre la Administración empleadora y sus trabajadores, como es el caso de la tutela laboral.

Lo anterior origina el primer fallo lógico de esta cadena de sentencias: si el TC estimaba que a partir de su interpretación de dichos arts. 1° inc. 3° y 485 CT no cabía considerar que los funcionarios públicos tenían acceso a las tutelas laborales, fue contradictorio declarar inconstitucionales esas disposiciones, pues, a partir de su interpretación, dichas normas no debían producir los efectos que el TC no deseaba. No se sustenta declarar inconstitucional unas normas por el hecho de dar lugar a la tutela laboral si, al mismo tiempo, el TC afirma que, a partir de su interpretación de estas, no debiesen dar lugar a la tutela laboral; de ahí que su interpretación de esas normas legales resulta ser no solo un obiter dictum, sino además una contradictio in adjecto: en que la declaración de inconstitucionalidad es contradictoria con la interpretación del TC de esas mismas normas legales, y la conclusión es que no debió declarar inconstitucionalidad alguna o declarar solo la inconstitucionalidad de la interpretación contraria a la suya.

Pero, en esa tesitura el TC se habría desvestido: habría reconocido que este es un problema de interpretación de normas legales y no de constitucionalidad, en que su propia interpretación de tales leyes resulta ser contra legem. En efecto, el TC incurre en lo siguiente:

i) cuestiona de modo explícito la interpretación legal que ha realizado desde 2015 la CS de dichas normas legales, aduciendo que no darían lugar a sostener la tutela laboral de funcionarios públicos (dice en STC 3853-17 que el art. 1° inc. 3° CT sería “indeterminado” en ese sentido); y,

ii) al mismo tiempo, además, califica de inconstitucionales esas mismas normas.

Hay un problema lógico en dicho razonamiento, pues es difícil sostener ambas cosas a la vez. Así, primero el TC desciende a un tema de interpretación legal (tomando partido por una de las interpretaciones posibles, afirmando que el art. 1° inc. 3° CT sería indeterminado y no podría dar lugar a la tutela laboral), y, a la vez,lo declara inconstitucional. Pero si el TC afirma que de una sana interpretación de esa disposición (junto al art. 485 CT) no se permite la acción de tutela laboral de funcionarios públicos, ¿qué razón hay entonces para declararlos inconstitucionales, si solo debiese hacerlo en caso de que la interpretación razonable de esos artículos permitiese la acción de tutela laboral?

3. Notas características del método de construcción de la serie de sentencias del TC

Veamos ahora tres notas características que evidencian no solo las debilidades del método con que el TC construye esta serie de sentencias, sino que son la explicación de sus debilidades jurídicas de fondo.

i) El cúmulo de artículos erráticamente invocados por el TC

El TC deambula: apoyándose inicialmente solo en los arts. 6 y 7 CPR, luego en otras disposiciones de la CPR relativas a la formación de las leyes, haciendo al final abandono de los iniciales.

En efecto, el TC en su primera sentencia de la serie (STC 3853-17) se basa únicamente, y de un modo muy genérico, en los arts. 6 y 7 de la Constitución, los que son el sustento de su fallo, todo, para declarar inconstitucionales los arts. 1 inc. 3° y 485 CT. Este primer criterio hermenéutico pareciera débil, pues sin base en texto explícito alguno (pues los art. 6 y 7 CPR no ofrecen base para ello) amplifica el TC tales genéricas normas hacia una materia tan específica como es la tutela laboral, no regulada en la Constitución. Este criterio, además de su ambigüedad, no se sostiene por la amplificación a la que podría prestarse, pues podría servir para declarar inaplicable casi cualquier ley, y quizás por eso mismo el propio TC luego lo abandona y ya ni siquiera cita esos arts. 6 y 7 en sus últimas sentencias.

Existe una notoria evolución de los fundamentos jurídico-constitucionales, pues en las sentencias siguientes se recurre además a los arts. 65 (sobre la Formación de la ley) y 77 CPR (sobre la formación de la ley orgánica de los tribunales). Pero, cabe destacar, el TC fue luego agregando estas disposiciones de la Constitución aun cuando no son invocadas por los recurrentes en los recursos de inaplicabilidad respectivos.

El TC autocalifica a sus sentencias de la serie como acumulativas (STC 3892-17), lo que cabe interpretar como generador de un cúmulo de normas las supuestamente infringidas: ya no solo los arts. 6 y 7, sino también los arts. 65 y 77 CPR. Con tanta seguridad agrega el TC el art. 77 CPR, que incluso se permite señalar que “bastaría para zanjar la cuestión”, lo que está bien lejos de la realidad, como argumento más adelante.

ii) Confusión del tipo de control de constitucionalidad y de la naturaleza de las normas constitucionales colacionadas

El sistema de control de constitucionalidad chileno se caracteriza por su doble carácter, en que cabe distinguir:

i) por una parte, las “cuestiones sobre constitucionalidad que se susciten durante la tramitación de los proyectos de ley” (art. 93 N° 3 CPR). Es el control a priori o abstracto; y,

ii) por otra parte, la “inaplicabilidad de un precepto legal cuya aplicación (…) resulte contraria a la Constitución” (art. 93 N° 6 CPR). Es el control a posteriori o concreto.

De ambas atribuciones del TC, como se comprende, surgen diferentes métodos de control, llamados, respectivamente, abstracto y concreto, en la terminología que usa la dogmática habitual. Tanto el método de aproximación a las normas de la CPR como la base de comparación que debe realizar el TC con las normas de la CPR, en uno y otro, entre los proyectos de ley o las leyes ya vigentes, respectivamente, son distintos. De lo que resulta que:

i) si bien el control abstracto puede realizarse sobre la base de normas procedimentales y sustantivas a la vez;

ii) no es lo mismo para el control concreto (la inaplicabilidad), que no puede hacerse sino sobre la base de disposiciones sustantivas de la CPR. De ahí que en sede de inaplicabilidad resulta improcedente invocar como infringidas normas relativas a la formación de las leyes; es un error en el factum, pues ya no es el momentum para ello: en las inaplicabilidades, las normas legales cuestionadas ya han sido aprobadas como ley y no se trata de un mero proyecto de ley al cual reprochar vicios de procedimiento.

La técnica acumulativa de normas ensayada por el TC en su serie de sentencias, en que fue agregando o injertando un nuevo arsenal normativo, lo hizo cometer un error de método de gran calado. Ello, pues en su entusiasmo por agregar mayor fundamentación a los siguientes fallos de la serie olvidó verificar la naturaleza jurídica de las nuevas normas de la CPR que iba acumulando. Es así como incurre en el error de colacionar (en casos de inaplicabilidad) normas de la CPR relativas a la formación de las leyes, como son los arts. 65 inc. 4° N° 4 y 77 CPR (propias de un control a priori), sin parar, mientras que las únicas normas de la CPR propias de una inaplicabilidad son aquellas de naturaleza sustantiva, confundiendo así el método propio del control a priori (de proyectos de ley) con el método propio de una inaplicabilidad (de leyes ya vigentes).

En efecto, desde la segunda sentencia de la serie (STC 3892-17), en lugar de aplicar un método y una base de comparación propios de una inaplicabilidad entre dichas normas legales con normas sustantivas de la CPR, lo que realiza el TC, en los hechos, es un control abstracto, al invocar disposiciones de la CPR propias de la formación de la ley. Olvida que únicamente los elementos sustantivos concretos son los propios de toda inaplicabilidad (en contraste con el control a priori, en que caben tanto elementos sustantivos como procedimentales y abstractos).

Este error de método así descrito tiene por consecuencia alterar la facticidad al declarar inconstitucionales unas normas ya vigentes (los arts. 1 inc. 3° y 485 CT), no por razones de quebranto de normas sustantivas de la CPR (como debió ser), sino por el supuesto quebranto de reglas de la CPR sobre formación de las leyes, como si esos artículos aún fuesen proyectos de ley. Y ello sucede al invocar el TC, erróneamente, por cierto, como normas infringidas los arts. 65 inc. 4° N° 4 y 77 CPR.

iii) Competencia y jurisdicción: argumento efímero

En el método acumulativo que ensaya el TC, la tercera sentencia de la serie (STC 4033-17) introduce episódicamente otro tema: la supuesta incompetencia de los tribunales laborales para conocer de los amparos laborales de funcionarios públicos, fundamento que el TC luego abandona. Trasluce la confusión de los sentenciadores con un conflicto de competencia o con un tema de interpretación de las leyes (saber cuál es el tribunal competente para conocer acciones de tutela laboral), lo que es distinto de la constitucionalidad sustantiva (saber si los funcionarios públicos tienen o no derecho a la tutela).

4. Conclusión: el olvido de la igualdad ante la ley por el TC

El TC, en esta línea jurisprudencial que criticamos, ha olvidado el valor constitucional que efectivamente está quebrantado en sus propias sentencias y en la interpretación que ofrece del art. 1 inc. 3° CT: la igualdad ante la ley (en este caso, de todos los trabajadores). En efecto, quien lee bien estas causas no puede sino apercibirse de que lo que está en juego en la aceptación o no de la acción de tutela laboral para los funcionarios públicos es precisamente la igualdad ante la ley. Y pareciera que el art. 1° inc. 3° CT, declarado inconstitucional en 23 ocasiones por el TC, está más bien de acuerdo con ese valor superlativo y sustantivo de la Constitución, consagrado en el art. 19 N°2 CPR. Por lo anterior, la CPR sí posibilita a los funcionarios públicos acceder a regulaciones y beneficios inexistentes en sus estatutos, pero sí existentes en los estatutos de todo trabajador del sector privado.

En fin, esta línea jurisprudencial resulta paradojalmente contradictoria con la permanente referencia y protección, por parte del propio TC, a esa garantía de la igualdad ante la ley, pues, en este caso, se trata de la igualdad ante la ley de todos los trabajadores del país, de tal manera que todos, sin distinción ni discriminación, puedan acceder a la tutela laboral.

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