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Tutela laboral de funcionarios públicos: comedia jurisprudencial en tres actos y una trastienda (Parte I)

“…La tutela laboral para funcionarios públicos en su condición de trabajadores no solo cabe aplicarla por la igualdad ante la ley que merecen todos los trabajadores del país, sino por existir leyes expresas que así permiten concluirlo, las que aplica correctamente la jurisprudencia ahora uniforme de la Cuarta Sala...”

Lunes, 18 de noviembre de 2019 a las 12:51
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Alejandro Vergara

He dedicado tres comentarios anteriores a la jurisprudencia sobre empleo público: uno, a los contratos a honorarios; otro, a la precariedad de las contratas; otro, a las contratas en la jurisprudencia de la Contraloría y, en fin, uno en que ofrezco un recuento de la zigzagueante jurisprudencia de ambos temas durante 2019. Reviso ahora la jurisprudencia sobre la tutela laboral de los derechos fundamentales de los funcionarios públicos, tema que tiene la singularidad de ser el origen de una sonada controversia suscitada a principios de octubre de 2019 entre la Corte Suprema (CS) y el Tribunal Constitucional (TC), la que quedó algo olvidada en las siguientes semanas por las manifestaciones sociales que han trastornado al país.

Tres actos y trastienda de la comedia

El asunto tiene su intríngulis y pareciera conveniente recorrerlo en sus detalles y recovecos para comprenderlo y así observar las conductas de los diversos jueces que han participado en él:

i) primer acto: todo surge en 2014, en el seno de la Cuarta Sala (Laboral) de la CS, que en un giro jurisprudencial comienza a acoger tutelas laborales de funcionarios públicos;

ii) segundo acto: luego, en diciembre de 2018, el TC comienza a acoger recursos de inaplicabilidad por inconstitucionalidad, cuyo efecto será impedir a la CS acoger las tutelas laborales;

iii) tercer acto: una reciente intromisión de la Tercera Sala (Constitucional [Administrativa, más bien]) de la CS desató el vendaval, apaciguado luego por una especie de armisticio entre los presidentes de las cortes en pugna, y,

iv) una trastienda: la CS pareciera haber ido dejando “en cartera”, “demorados” o “pendientes” de fallo todos los casos en que se ha pronunciado el TC.

Mi intento es ofrecer una crónica de la conducta de las cortes y de los jueces. En cuanto a sus argumentos de fondo, los reproduzco, caso a caso, con algunas anotaciones críticas sobre la materia, estrictamente necesarias, para marcar mi posición en cuanto al fondo.

En esta primera parte ofrezco el recorrido del primer acto (ante la Cuarta Sala de la CS); en la segunda parte haré el recorrido de los otros dos actos (ante el TC y Tercera Sala de la CS) y de la trastienda.

Primer acto: el nacimiento de una nueva línea jurisprudencial
Lugar: Cuarta Sala de la CS
Protagonistas: sus ministros, la mayoría con votos uniformes y solo algunos zigzagueantes
Escena primera: criterio inicial, en los cinco primeros casos


Pareciera que solo desde 2011 se presentaron conflictos de tutela laboral por funcionarios públicos; ello, seguramente por tratarse de una institución nueva, nacida en 2006, a raíz de una reforma al Código del Trabajo (CT).

La CS rechazó la acción en los primeros cinco casos que conoció, estimando que los juzgados laborales eran incompetentes para conocer la acción de tutela laboral de funcionarios públicos, absolutamente, en virtud del factor materia. Así, en los casos: Castillo con Intendencia Regional Araucanía (2011), Hidalgo con Corfo (2012), Vallejos con Consejo de Defensa (2012), Ross con Servicio Salud Hospital El Pino (2013) y Andrade con Ministerio Público (2014). Los tres primeros fueron rechazados con votación unánime, pero los dos últimos, con votos disidentes que serán relevantes en esta historia.

Escena segunda: dos disidencias en la génesis de la tendencia

Es la disidencia del ministro Cisternas en el caso Ross (2013), la que marca la génesis del giro. Considera, en un elaborado voto, que los tribunales laborales sí son competentes para conocer de las demandas de tutela laboral, fundado en la constitucionalización del derecho (!), en la igual protección de los derechos fundamentales. Recalca que en verdad es una relación “laboral” la existente entre los funcionarios y los órganos administrativos, los cuales serían en verdad “trabajadores”, ello a través de una razonada interpretación de la técnica de la supletoriedad contenida en el art. 1°inc. 3° CT. Curiosamente, el ministro Cisterna, quien encendió el fuego, ya no integrará más la Sala Laboral ni fallará caso alguno sobre el tema.

Pero es la segunda disidencia, de los ministros Chevesich y Blanco, la que al parecer será decisiva, que se da en el siguiente caso que conoce la Sala Laboral, Andrade (2014). Emiten un desarrollado y razonado voto que, de manera consistente y uniforme, lo mantendrán hasta hoy, y será entonces decisivo (junto al de otros ministros que luego se plegarán) en la mantención uniforme de esta tendencia. Señalan, y luego lo retoma la Sala, que el Juzgado de Letras del Trabajo es competente para conocer de la demanda de tutela laboral, toda vez que el art. 420, letra a) CT lo habilita para conocer las “cuestiones suscitadas entre empleadores y trabajadores, por aplicación de las normas laborales” y la acción de tutela laboral, ejercitada por un funcionario público que denuncia una conducta de su empleador que, a su juicio, afecta sus derechos fundamentales es, precisamente y a la luz de lo preceptuado en el artículo 485 del Código del Trabajo, una de aquellas “cuestiones suscitadas en la relación laboral por aplicación de las normas laborales”. Además, señalan (desde el consid. 10° del voto disidente) que el art. 1° inc. 3° CT es de “capital importancia” en la resolución de este caso.

Escena tercera: giro y leve zigzag

En el caso siguiente que conoce la Sala, Bussenius con Cenabast (2014), cambia la jurisprudencia y la tendencia, que antes solo se había manifestado en las disidencias señaladas. Ahora se vuelve casi uniforme (salvo algunos zigzags que se ha reportado). Esta nueva línea se mantiene en cinco casos de 2014 y 2015: Poblete con Ministerio Público (2014), Cortés con Municipalidad de Curicó (2015), Román con Seremi Salud Maule (2015) y Jara con Mineduc (2015).

Pero, cabe reportar dos de zigzag en 2015, en que cambia la jurisprudencia (retrocediendo al antiguo criterio) debido a una curiosa composición de la Cuarta Sala, en los casos Villalobos con Fisco (2015) y Gómez con Municipalidad de Recoleta (2015). En ambos se sostiene el antiguo criterio, según el cual los juzgados laborales no son competentes para conocer de las demandas de tutela laboral que son incoadas por funcionarios públicos.

Escena cuarta: línea jurisprudencial consistente de la Cuarta Sala a partir de 2015

A partir del caso Bordachar (2015) ya no habrá zigzag alguno hasta Jara (2019); esto es, en los 14 casos siguientes [hasta junio de 2019] la Cuarta Sala ha sido uniforme en acoger la tutela laboral a funcionarios públicos: Bordachar con Sernapesca (2015), Ramírez con Subsecretaría de Prevención del Delito (2015), Ramos con Fisco (2016), Villaman con Fisco (2016), Vásquez con Municipalidad de Huechuraba (2016), Reyes con Subsecretaría de Prevención del Delito (2016), Carrasco con Fisco (2016), Torres con Junji (2016), Vásquez con PDI (2016), Chandia con Fisco (2016), Torres con Municipalidad de Monte Patria (2017), Zárate con Seremi Desarrollo Social Antofagasta (2017), Delgado con Municipalidad de Valparaíso (2019) y Jara con Fisco (2019). En todos estos casos se aplican los arts. 1° inc. 3° y 485 CT, en que se regula, respectivamente, la aplicación supletoria del CT respectos de los estatutos administrativos y la tutela laboral.

En suma, sobre la tutela laboral a funcionarios públicos, la Cuarta Sala (Laboral) de la Corte Suprema ha ofrecido una línea jurisprudencial consistente a partir de 2014 en una veintena de casos, con solo dos zigzags en 2015 [ véase (*)].

Como reviso más adelante [en la segunda parte], desde 2018 el Tribunal Constitucional ha intentado bloquear esa jurisprudencia y, luego, en 2019, la CS desbloquearla. Si perjuicio de que el actual estado, como se verá, es el aparente armisticio.

Conducta de los jueces de la Cuarta Sala

Los ministros Juica y Dolmestch concurren a la nueva jurisprudencia en el caso Villalobos (2015), de una persona contratada a honorarios por una municipalidad; pero son disidentes en Gómez (2015). En segundo lugar, hay tres zigzags del entonces abogado integrante (y ahora ministro) Prado, ante seis casos idénticos; en tres, Vallejos (2012), Villalobos (2015) y Gómez (2015), falla por una tendencia, pero en otros tres, Poblete (2014), Bordachar (2015) y Ramírez (2015), falla por la tendencia contraria.

Conductas estas que contrastan con las de los ministros Chevesich, Blanco, Cerda y Andrea Muñoz, quienes han sido consistentes y uniformes en sus votos desde 2014. Igualmente el ministro Sergio Muñoz en cuatro casos de 2016, en su paso por esa Sala, y los abogados integrantes Pizarro y Etcheverry.

Cabe destacar por sobre el resto el caso de la ministra Chevesich, quien no solo ha tenido una conducta completa y enteramente uniforme en esta materia, sino en todas las que ha abarcado el estudio de la jurisprudencia que cubre una década (2008 a 2018). Ni una sola variación, ni un solo zigzag, ha podido reportarse en su caso.

El criterio de fondo que acoge la Cuarta Sala es correcto

La tutela laboral para funcionarios públicos en su condición de trabajadores no solo cabe aplicarla por la igualdad ante la ley que merecen todos los trabajadores del país, sino por existir leyes expresas que así permiten concluirlo, las que aplica correctamente la jurisprudencia ahora uniforme de la Cuarta Sala.

En efecto, según lo dispuesto en el Código del Trabajo (CT), reformado en 2006, los trabajadores que vean vulneradas sus garantías fundamentales en el contexto de una relación laboral pueden deducir ante los juzgados de letras del trabajo (jueces competentes en esta materia) una demanda de tutela laboral, establecida en el art. 485 y ss. CT. ¿Qué ocurre en el caso de que un funcionario público (es decir, aquellas personas naturales que son trabajadores de órganos de la Administración y que se rigen por estatutos especiales) ven vulneradas sus garantías fundamentales? ¿Son competentes los juzgados laborales para conocer de una demanda de tutela laboral de ese funcionario público?

Como los estatutos Administrativo y Municipal no cuentan con una regulación de la acción de este nuevo instituto, nacido en 2006, de tutela laboral, para el caso de los funcionarios respectivos (esto es, se produce una laguna legal), la jurisprudencia ha tenido que pronunciarse sobre la competencia de los juzgados laborales para conocer esas acciones de tutela laboral de funcionarios públicos.

Pareciera decisivo el art. 1°inc. 3° CT (que está en el centro del argumento de la Cuarta Sala de la CS) que establece que: “Los trabajadores de las entidades señaladas en el inciso precedente [sc. de las empresas o instituciones del Estado] se sujetarán a las normas de este Código en los aspectos o materias no regulados en sus respectivos estatutos, siempre que ellas no fueren contrarias a estos últimos”. Esta es, entonces, una norma especial dirigida a funcionarios públicos (solo que está contenida en el CT), que regula supletoriedad del CT, respecto de esos funcionarios públicos [véase (**)]. Nótese igualmente el uso de la expresión “trabajadores” por el legislador, para referirse a los funcionarios públicos, dato hermenéutico bien relevante.

En los votos disidentes de los ministros Cisterna, Chevesich y Blanco, y en la seguidilla de sentencias consistentes en que agregan sus votos los ministros Andrea Muñoz, Cerda y Sergio Muñoz, se aplica correctamente el art. 1° inc. 3° CT, el que contiene una contra-excepción a las reglas de supletoriedad y la excepción, contenidas en sus incisos anteriores; pues el propio CT que, en un inicio exceptúa del CT a los funcionarios públicos, luego, con el objetivo de evitar lagunas legales, los incorpora. Es el propio legislador laboral el que incorpora en su designio a los funcionarios públicos. Fallar en sentido contrario, entonces, sería contra legem.


(*) Sentencias de la Cuarta Sala de la CS sobre tutela laboral de funcionarios públicos [hasta junio de 2019] [Citación abreviada de un listado que forma parte de la continuación del Estudio de vacilaciones de la jurisprudencia]. 

1) Jara Rojas, Hernán con Fisco de Chile (2019): Corte Suprema, 13 junio 2019.
2) Delgado Gambotto, Karen con Municipalidad de Valparaíso (2019): Corte Suprema, 29 mayo 2019.
3) Zárate González, Santiago con Secretaría Regional Ministerial de Desarrollo Social de Antofagasta (2017): Corte Suprema, 5 abril 2017.
4) Torres Alcayaga, Priscilla con Municipalidad de Monte Patria (2017): Corte Suprema, 12 enero 2017.
5) Chandia Arriagada, Marcela con Fisco de Chile (2016): Corte Suprema, 30 noviembre 2016.
6) Vásquez Ortega, Germán con Policía de Investigaciones de Chile (2016): Corte Suprema, 17 noviembre 2016.
7) Torres Machuca, María con Junta Nacional de Jardines Infantiles (2016): Corte Suprema, 12 octubre 2016.
8) Carrasco Valencia, Oliver David con Fisco de Chile (2016): Corte Suprema, 31 mayo 2016.
9) Reyes Álvarez, Arturo con Subsecretaría de Prevención del Delito (2016): Corte Suprema, 20 abril 2016.
10) Vásquez Cunich, Pablo con Municipalidad de Huechuraba (2016): Corte Suprema, 18 abril 2016.
11) Villaman Fernández, Carol Valeska con Fisco de Chile (2016): Corte Suprema, 24 marzo 2016.
12) Ramos Martínez, Leonardo con Fisco de Chile (2016): Corte Suprema, 24 marzo 2016.
13) Ramírez Rodríguez, Luis con Subsecretaría de Prevención del Delito (2015): Corte Suprema, 1diciembre 2015.
14) Bordachar Moraga, Cristián con Servicio Nacional de Pesca y Acuicultura (2015) Corte Suprema, 1 diciembre 2015.
15) Gómez Faust, Yisley con Municipalidad de Recoleta (2015): Corte Suprema, 30 noviembre 2015.
16) Villalobos Pino, Claudia con Fisco de Chile (2015): Corte Suprema, 30 noviembre 2015.
17) Jara Vera, Manuel con Ministerio de Educación (2015): Corte Suprema, 25 noviembre 2015.
18) Román Cordero, Marco con Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región del Maule (2015): Corte Suprema, 19 noviembre 2015.
19) Cortés Fuenzalida, Irene con Municipalidad de Curicó (2015): Corte Suprema, 20 mayo 2015.
20) Poblete Salazar, Pablo con Ministerio Público (2014): Corte Suprema, 21 octubre 2014.
21) Bussenius Cornejo, Pablo con Central de Abastecimientos del Sistema Nacional de Servicios de Salud (2014): Corte Suprema, 30 abril 2014.
22) Andrade Vera, Lugarda Andrea con Ministerio Público (2014): Corte Suprema, 5 marzo 2014.
23) Ross Monsalve, Yulieth del Carmen con Servicio de Salud Sanatorio Hospital El Pino (2013): Corte Suprema, 6 mayo 2013.
24) Vallejos Bustamante, Jerry con Consejo de Defensa del Estado (2012): Corte Suprema, 8 agosto 2012.
25) Hidalgo Cambiaso, Marcelo Alejandro con Corporación de Fomento de la Producción (2012): Corte Suprema, 27 junio 2012.
26) Castillo Olave, Cristián Eduardo con Intendencia Regional de la Araucanía (2011): Corte Suprema, 7 marzo 2011.

(**) Un desarrollo conteste sobre la técnica de la supletoriedad y sobre el caso del CT puede verse en mi texto de (2010): El derecho administrativo como sistema autónomo. El mito del código civil como «derecho común». Santiago: LexisNexis, p. 31.

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