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¿No existen plazos fatales para la Administración? Análisis jurisprudencial

"...Los criterios zigzagueantes en materia de plazos fatales generan una situación de gran incertidumbre para los administrados, de frente a las demoras e incumplimiento de plazos por parte de los órganos de la Administración…”

Viernes, 05 de abril de 2019 a las 17:15
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Alejandro Vergara

El tema de los plazos fatales ante la Administración es posible sintetizarlo así: la Ley N° 19.880, de 2003, de Bases de Procedimiento Administrativo (LBPA), establece plazos para la actuación de los órganos de la Administración en términos bastante claros y explícitos, en diferentes artículos, particularmente en el artículo 27, que fija un plazo máximo para todo procedimiento administrativo. Su texto es bastante enfático y dice:

"Salvo caso fortuito o fuerza mayor, el procedimiento administrativo no podrá exceder de seis meses, desde su iniciación hasta la fecha en que se emita la decisión final".

En otras palabras, de la lectura de esa ley pareciera que la Administración debe responder las solicitudes de los ciudadanos dentro de un plazo determinado, pero la praxis ofrece un panorama bastante alejado a la previsión legal. Observemos entonces qué es lo que ha dicho la jurisprudencia ante este frecuente conflicto.

Como he puesto de manifiesto en dos recientes estudios (*), tres criterios ha desarrollado la jurisprudencia de la Corte Suprema:

1°) Línea que apoya la existencia de plazos fatales para que la Administración responda al ciudadano y declara ilegales las dilaciones y demoras. Es un criterio garantista y minoritario.

2°) Línea que sostiene que la Administración no tiene plazos fatales (y responde cuando quiere o puede las solicitudes de los ciudadanos). Pese a que la letra del artículo 27 es bastante clara respecto a la obligatoriedad del plazo y que solo excepcionalmente, cuando se trate de caso fortuito o fuerza mayor, se podrá exceder esos seis meses, la Corte Suprema ha sostenido asiduamente que ese plazo no es fatal y que su incumplimiento solo generaría responsabilidades administrativas para el funcionario, las que nunca son perseguidas. El fundamento detrás de esto es que para la Corte Suprema (CS), la fiscalización y derechos e intereses del Estado y de los administrados estarían por encima del cumplimiento perentorio de los plazos y del principio de celeridad.

3°) Línea intermedia: se aceptan demoras hasta de dos años (línea jurisprudencial del “decaimiento”). Solo después de ese plazo de dos años habría ilegalidad (a pesar que el art. 27 LBPA dice seis meses). Según esta línea de la CS, frente a las demoras en que incurre la Administración solo considera ilegales a las más graves y excesivas demoras, aquellas superiores a dos años.

La Corte Suprema define el decaimiento como “la extinción y pérdida de eficacia de un acto administrativo provocada por circunstancias sobrevinientes de hecho o de derecho que afectan su contenido jurídico, tornándolo inútil o abiertamente ilegítimo”. Esta ha sido la tendencia jurisprudencial mayoritaria desde el año 2009 a la actualidad.

Estos criterios de la CS, muchas veces zigzagueantes, en materia de plazos fatales, generan una situación de gran incertidumbre para los administrados, quienes frente a las demoras e incumplimiento de plazos por parte de los órganos de la Administración, no pueden siquiera valerse del plazo que señala la ley ni los tribunales la protegen ante las demoras.

Si observamos con alguna atención el escenario jurisprudencial desde 2017, podemos destacar los siguientes casos y criterios.

a) Sentencias con prevenciones y votos de los ministros Muñoz y Brito que abogan por el cumplimiento de plazos por parte de la administración:

En los casos Clínica Regional del Elqui (2017), Enri Poblete Novoa (2017) y María Medina Ramos (2018) Muñoz enfatiza en la claridad de la perentoriedad precepto del artículo 27, el cual tiene por objetivo solucionar los problemas derivados de considerar que a la Administración no le afectan los plazos, así cualquier proceso sustanciado por más de seis meses deviene en ineficaz por ilegalidad. Además, hace presente que la Administración al exceder dicho plazo no solo vulneraría la letra del artículo 27 LBPA, sino que también vulnera diversos principios del derecho administrativo obligatorios para la Administración y que tienen expresa consagración legislativa, tales como el debido proceso, eficiencia y eficacia administrativas y probidad administrativa. También en Muebles Issaurat (2017), sin profundizar como en las sentencias anteriormente mencionadas, previene que no comparte el considerando N° 8, respecto a que el plazo 27 LBPA no es fatal. Pese a que la postura del ministro Muñoz ha sido firme en el sentido de defender la obligatoriedad de los plazos para la Administración, en Rosa Sánchez (2017) concurre al acuerdo, a pesar de que la sentencia en su considerando N° 11 dice que el plazo del artículo 27 LBPA no es fatal, lo que se contradice con sus prevenciones y disidencias anteriores.

En el caso del ministro Brito, mientras integró la Tercera Sala en los años 2009 a 2011 fue consistente en sus votos contra la tesis de la inexistencia de plazos fatales de la Administración, esto es, pro cumplimiento de los plazos. Véase desde el caso Sistema Transmisión (2009) a Fisco I (2011), en estudio citado, pp. 58 y 113.

b) En un caso se aplica un plazo contenido en ley especial:

En Fundación Teodosio Florentini (2017) la Corte sostiene que el plazo 27 LBPA no es fatal y que, además, no aplica al caso concreto, pues aplica el plazo especial de caducidad de dos años de duración de los procesos iniciados por la Superintendencia de Educación contenido en el artículo 86 de la Ley N° 20.529, lo que es correcto. Pero es curioso que la Corte afirme que dicho plazo es de caducidad y no el del artículo 27 LBPA, siendo que la letra de dicho artículo es muy similar a la del 27 LBPA. Entonces, cabe preguntarse cuál es el criterio que ocupa la Corte para determinar cuándo un plazo es de caducidad y cuando no, pues parece infundado o arbitrario que de dos artículos redactados de manera semejante en un caso la Corte diga que uno es fatal y el otro no.

c) El “desliz” de la Corte Suprema:

Una sentencia que llama la atención es Luis Maturana Crino (2017), en la cual, a propósito de la invalidación, cuando esta es de oficio por la Administración la Corte sostiene que el plazo de dos años es de caducidad para dictar el acto invalidatorio y siempre con la limitación del artículo 27 LBPA. En este caso, cuando la Corte usa la palabra “limitación” para referirse a dicho plazo da a entender, de forma implícita, que dicho plazo debe cumplirse y que es obligatorio, lo que se contradice con lo que suele decir la Corte sobre que el plazo no es fatal.

d) Sentencias que profundizan sobre inexistencia de plazos fatales:

En Enri Poblete Novoa (2017) la Corte desestima un reclamo, respecto de una multa impuesta por la Dirección Regional de Pesca y Acuicultura del Biobío dos años después de la formulación de cargos, pues sostiene que plazo 27 LBPA no tiene el carácter de fatal. La Corte profundiza un poco más en la inexistencia de plazos fatales, argumentando que no es razonable que los órganos públicos se encuentren sujetos perentoriamente al principio de celeridad, pues el incumplimiento de dichos plazos volvería inútil el deber fiscalizador de la Administración y no sería razonable que la fiscalización y derechos e intereses del Estado y de los administrados quedasen subordinados a la celeridad. Otro caso es el de Jaime Nuñez Jara (2018), en el cual la CS, respecto a una demora de más de siete años por parte de la DGA para dictar un acto administrativo, sostiene que los plazos no son fatales para la administración, salvo texto legal expreso, y que el 27 LBPA no es fatal.

e) Sentencias sobre el decaimiento:

En Exportadora Los Fiordos Limitada (2017), a pesar de que no se acoge el decaimiento para el caso en particular, desarrolla la teoría del decaimiento, sus requisitos, fundamentos y establece como criterio rector plazo de dos años 53 LBPA y agrega que no cualquier dilación produce el decaimiento, sino que solo aquella que es excesiva e injustificada. En María Medina Ramos (2018) la Corte, al confirmar la sentencia de primera instancia de la Corte de Apelaciones de Concepción, acoge la tesis del decaimiento respecto a un procedimiento iniciado el 2013 y concluido recién en enero de 2018. También en Muebles Issaurat (2017) la Corte afirma que el plazo del artículo 27 no es fatal y al no existir alegación de decaimiento no se pronuncia sobre este.

Cabría entonces instar por un criterio más constante de la Corte Suprema y, también, más apegado al mandato expreso de la ley.


(*) Sobre plazos fatales para que la Administración responda solicitudes del ciudadano. Las demoras o dilaciones de la Administración, ofrezco un análisis crítico del problema, de las líneas jurisprudenciales y de la doctrina, en el trabajo: “El mito de la inexistencia de plazos fatales para la administración y el “decaimiento” en los procedimientos administrativos”, en: Estudios Públicos, N° 148 (2017) pp.79-118. 

El panorama jurisprudencial lo muestro y actualizo en el reciente estudio “El derecho administrativo ante la jurisprudencia de la Corte Suprema: líneas y vacilaciones. Veinte temas, diez años (2008- 2018)”, que puede consultarse en línea en este sitio, en el cual se ofrecen dos gráficos de las sentencias y la cita de los 52 casos (pp. 113-116).

(**) Cita de algunas sentencias. Las demás pueden verse en estudio citado antes.

Núñez Jara, Jaime con Dirección General de Aguas (2018) Corte Suprema, 21 noviembre 2018 (Rol N° 20770-2018) Tercera Sala: Ministros: Sandoval (prevención), Aránguiz, Vivanco. Abogados integrantes: Matus, Pallavicini. [recurso de reclamación]

Medina Ramos, María con Subsecretaría de Servicios Sociales Ministerio de Desarrollo Social (2018) Corte Suprema, 6 septiembre 2018 (Rol N° 11955-2018) Tercera Sala: Ministros: Muñoz (prevención), Sandoval, Fuentes. Abogados integrantes: Munita (redactor), Abuaud. [recurso de protección]

Muebles Issaurat Borbein y Compañía Limitada con Secretaría Regional Ministerial Metropolitana de Salud (2017) Corte Suprema, 27 noviembre 2017 (Rol N° 11706-2017) Tercera sala: Ministros: Muñoz (prevención), Aránguiz, Valderrama. Abogados integrantes: Quintanilla (redactor), Gómez. [Casación en el fondo]

Exportadora Los Fiordos Limitada con Superintendencia del Medio Ambiente (2017) Corte Suprema, 3 agosto 2017 (Rol N° 38340-2016) Tercera Sala: Ministros: Muñoz (prevención), Sandoval (redactora), Aránguiz (prevención), Valderrama. Fiscal Judicial Subrogante: Saéz. [reclamación]

Poblete Novoa, Enri con Servicio Nacional de Pesca y Acuicultura (2017) Corte Suprema, 3 agosto 2017 (Rol N° 97686-2016) Tercera Sala: Ministros: Muñoz (disidente), Sandoval. Fiscal Judicial Subrogante: Sáez. Abogados Integrantes: Matus (redactor), Lagos. [Reclamación]

Clínica Regional del Elqui S.A. con Superintendencia de Salud (2017) Corte Suprema, 26 julio 2017 (Rol N°11552-2017) Tercera Sala: Ministros: Muñoz (redactor) (disidente), Egnem, Sandoval, Aránguiz. Abogado integrante: Prado. [Recurso de protección]

Maturana Crino, Luis con Servicio de Evaluación Ambiental (2017) Corte Suprema. 6 julio 2017 (Rol N°45807-2016) Tercera Sala: Ministros: Muñoz, Egnem, Aránguiz, Valderrama. Abogado Integrante: Prado (redactor) (disidencia). [recurso de reclamación]

Sánchez de Santana, Rosa con Ministerio del Interior (2017) Corte Suprema, 20 abril 2017 (Rol N° 78972-2016) Tercera Sala: Ministros: Muñoz, Egnem (disidencia), Sandoval (redactora) (disidencia). Abogados integrantes: Quintanilla, Lagos. [Recurso de protección]

Fundación Teodosio Florentini con Superintendencia de Educación (2017) Corte Suprema, 27 marzo 2017 (Rol N° 65357-2016) Tercera Sala: Ministros: Muñoz, Egnem (prevención), Sandoval. Abogados integrantes: Quintanilla (redactor), Pizarro. [recurso de protección]

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