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Los límites del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental en la Corte Suprema

“...Con ‘Altos de Puyai’ (…) la Corte nuevamente ha advertido que una interpretación restringida del SEIA frente a la cláusula constitucional de protección ambiental es incompatible cuando se debe definir en concreto el ‘riesgo’ que algunos proyectos o actividades provocan en determinados emplazamientos…”

Jueves, 27 de diciembre de 2018 a las 12:33
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Luis Cordero

Cuando en mayo de 2013 la Corte Suprema decidió el caso Punta Piqueros I (2.5.2013, rol Nº3.918-2012), un proyecto hotelero en el borde costero de la comuna de Concón, estableció que el criterio de ingreso al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) estaba vinculado a la “envergadura de obra” y los “eventuales riesgos” que conllevaba para el medio ambiente y la protección de la naturaleza, considerando una interpretación en base al “principio preventivo”. Punta Piqueros no había ingresado al SEIA por no encontrarse en la lista de proyectos enumerados por la ley ambiental (art. 10, Ley Nº 19.300), pero tras esa decisión quedo abierta la interrogante sobre la incidencia que el factor “riesgo” tendría en la jurisprudencia futura para efectos de determinar la procedencia de la evaluación ambiental.

La respuesta a esa interrogante la dio la Corte Suprema esta semana al decidir el asunto “Altos de Puyai” (24.12.2018, roles Nº 15.499/15.500/15.501-2018). El caso estaba vinculado a la ejecución de un permiso de edificación de 80 departamentos y 102 estacionamientos en la comuna de Papudo, pero que afectaba los faldeos de un cerro, así como las vías de evacuación y de acceso de condominios vecinos. En opinión de los recurrentes, la inmobiliaria desarrollaba acciones que generaban riesgos al ecosistema de la zona, considerando la intervención proyectada, que habían sido denunciadas a la Dirección de Obras Municipales (DOM) y que por sus características debía contar con resolución de calificación ambiental (RCA). Por su parte, la inmobiliaria señaló que el proyecto se ejecutaba en una zona con plan regulador vigente, por lo cual la exigencia de ingreso al SEIA no se les aplicaba de acuerdo con la legislación ambiental. El municipio, a su vez, indicó que había ordenado su paralización exigiendo medidas de mitigación frente a los hechos denunciados por los vecinos. La Corte de Valparaíso (20.6.2018, roles Nº 1344/2514/2903-2018) rechazó los recursos sosteniendo, por un lado, que la DOM ya había ordenado medidas de mitigación que respondían a las inquietudes de los denunciantes y, por otra, que este era un asunto contencioso que excedía los márgenes del recurso de protección como acción de urgencia, toda vez que se cuestionaban actos administrativos que gozaban de presunción de legalidad.

Sin embargo, la Corte Suprema (Tercera Sala) fue de una opinión distinta: revocó la decisión y acogió los recursos. Para eso utilizó el razonamiento que ya había expuesto en Punta Piqueros I, en 2013, señalando que era el riesgo antrópico y los peligros que, considerando una interpretación en base al principio precautorio, justificaban el ingreso de este proyecto al SEIA, más allá de los casos taxativamente enumerados por la ley ambiental. Sin embargo, acá dio un paso adicional al afirmar que esa exigencia se satisfacía con la “consulta de pertinencia”, que no solo podía tener origen en el derecho de petición del titular, sino que también de una comunidad que denunciaba el proyecto ante la DOM con la finalidad de despejar si se provocaban riesgos ambientales con el proyecto o actividad, considerando, además, que el territorio donde se emplazaba la obra había sido declarada Zona Saturada en 1994, alcanzando el área circundante al Complejo Industrial Ventanas, donde se encuentra la comuna de Papudo.

La Corte, al decidir de ese modo, provocó que un trámite reconocido en el reglamento del SEIA (consulta de pertinencia de ingreso, art. 26), pensado para el proponente del proyecto que, en ejercicio de su derecho de petición y de “obtener información” sobre los “requisitos jurídicos o técnicos” para el desarrollo de un proyecto (art. 17, letra h, Ley Nº19.880), solicita a la autoridad ambiental en base a los antecedentes que proporciona respuesta a la pregunta si debe ingresar o no al SEIA; se transformara en una fase formal similar o equivalente a lo que técnicamente se denomina, en la literatura sobre evaluación ambiental, como screening (definir obligatoriamente por la autoridad pública si un proyecto debe ingresar a evaluación ambiental o a su regulación sectorial), criterio normativo que la ley chilena no quiso incorporar el año 1994, pues dejó toda la responsabilidad para tal definición en el titular del proyecto bajo amenaza de sanción en caso de incumplimiento, omitiendo los efectos que una situación de ese tipo podía generar para terceros.

Pero, además, la Corte, para llegar a ese razonamiento instrumental de la “pertinencia”, vuelve a poner atención en la idea de lo equivocado que sería seguir razonando la regulación ambiental desde los estrechos márgenes de los instrumentos de gestión ambiental (un asunto de lege ferenda en mi opinión) como criterio para definir las competencias de la autoridad ambiental, asunto que ya había anticipado en el caso del derrame de petróleo de Quintero (9.1.2018, rol Nº15.549-2017) donde señaló que la Superintendencia de Medio Ambiente tenía competencias aún en ausencia de RCA para fiscalizar un incidente de contaminación, revocando así una decisión del tribunal ambiental, porque, en su opinión —como lo afirmó también ahora en “Altos de Puyai”—, la cláusula de protección ambiental debía entenderse en términos materiales y generales, y no simplemente formales.

¿Qué efectos tiene esta decisión en la comprensión del SEIA? En mi opinión, es determinante para la discusión que sostenemos en la actualidad, especialmente considerando la tramitación del proyecto de ley de reforma al SEIA que se discute en el Congreso (Boletín Nº11.952-2012) y que sigue descansando en tratar de combinar la evaluación de impacto ambiental con las cuestiones asociadas a la permisología sectorial, buscando encontrar en una participación temprana débilmente regulada la esperanza de la certeza jurídica futura, lo cual, por distinto tipo de razones, entre otras, las reflejadas en este caso, constituye en algún sentido una cierta ingenuidad.

Así las cosas, la Corte nuevamente ha advertido que una interpretación restringida del SEIA frente a la cláusula constitucional de protección ambiental es incompatible cuando se debe definir en concreto el “riesgo” que algunos proyectos o actividades provocan en determinados emplazamientos, lo que se traduce en una imposibilidad material de determinar exhaustiva y taxativamente con anterioridad, por medio del imperio de la ley, lo que debe ser objeto de evaluación ambiental, defiriendo en la autoridad ambiental la adopción de una decisión de ese tipo, es decir, de ingresar o no al SEIA mediante la respuesta a la consulta de pertinencia (la tesis decisoria litis en el asunto “Altos de Puyai”), irónicamente, una especie de “abdicación del imperio de la ley a favor del Estado Administrativo”, utilizando la expresión acuñada por Vermule (2016).

Pero “Altos de Puyai” también revela otro problema y es que el SEIA no puede constituir el único instrumento para la evaluación de impactos de proyectos por objeto, dimensiones y fines. Como advirtió la OCDE en su informe sobre “Política Regulatoria” de 2016, en el caso de las actividades asociadas al urbanismo es necesario un enfoque funcional con mecanismos amplios y adecuados de consulta pública, incorporando instrumentos para las evaluaciones de riesgos bien diseñados, dejando de lado la lógica simplemente sectorial (que promueve un modelo en base a la permisología), por los incentivos perversos que genera contra el interés público satisfacer agendas sectoriales y olvidar el propósito final de la evaluación de impacto ambiental.

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