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Cómputo del plazo para ejercer acciones jurisdiccionales contra actos administrativos: jurisprudencia vacilante en un tema crucial (Parte II)

“…Es un tema cuya certeza es crucial, pero la Corte Suprema, en las siete ocasiones que se ha enfrentado con él en los últimos tres años, no para de zigzaguear: primero aplica la regla de la LBPA, en dos casos; luego aplica la del CPC, en otros tres; y en fin, vuelve a aplicar la LBPA en los dos siguientes…”

Viernes, 23 de noviembre de 2018 a las 17:45
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Alejandro Vergara
¿Cómo debe computarse el plazo para deducir una acción jurisdiccional en contra de un acto administrativo? Esto es, de un acto cuyo origen es un procedimiento administrativo. El cómputo de los plazos es un tema de extrema relevancia. En la praxis casi siempre surgen dudas dada la existencia de varias reglas en distintos cuerpos legales históricos. ¡Pareciera que esto no se resolverá mientras no se dicte una ley de plazos, que los unifique o sistematice! Pero eso seguramente nunca estará en los planes legislativos, pues es una tarea más propia de la dogmática jurídica que de la política legislativa. De la jurisprudencia se esperaría mayor responsabilidad democrática, pero sigue siendo muy vacilante al respecto, como muestro más adelante.

La regla supletoria para el cómputo del plazo para interponer acciones jurisdiccionales administrativas es el CPC

Las leyes especiales que establecen plazos para interponer recursos o acciones jurisdiccionales no suelen referirse a su cómputo. Suelen señalar un número de días nada más. O usa una expresión que hoy es altamente ambigua: días “hábiles”. De ahí la pregunta, ¿se computan aplicando supletoriamente la regla del CPC de días hábiles/procesales o según la regla supletoria de la LBPA de días hábiles/administrativos?

Como lo señalo en un comentario anterior, el plazo para deducir acciones jurisdiccionales, parece obvio decirlo, tiene la naturaleza del órgano (tribunal) encargado de resolver el recurso respectivo y dado que los procesos ante los órganos jurisdiccionales se rigen por las reglas del CPC (nunca por las reglas de la LBPA) cabe aplicar el concepto de días hábiles que resulta de los arts. 59, 64 y 66 CPC y no procede aplicar el concepto de días hábiles contenido en el art. 25 de la LBPA. Ello es consistente con la naturaleza del recurso (acción judicial), del proceso (judicial) y de la sede (judicial) en que se presenta el recurso respectivo.

¿Cómo ha resuelto el tema del cómputo de este plazo la jurisprudencia? Respondo distinguiendo dos etapas: i) hasta 2015 hay confusión y algún zigzagueo, pero se aplica de manera predominante la regla de la LBPA; ii) desde 2016 a 2018 se profundizan los zigzagueos en la materia. Veamos.

Desde 2012 y hasta 2015: confusión jurisprudencial pero predominio de la línea que aplica la LBPA

Como reviso en el citado comentario, desde 2012 y hasta 2015 hubo confusión en la jurisprudencia optando mayoritariamente por aplicar la regla incorrecta (pero notoriamente garantista) de la LBPA. Así:

i) la tendencia más persistente en la Tercera Sala de la CS, en al menos seis casos (Luz Parral SA. y Eléctrica Pehuenche, ambos de 2014; Gebauer I, Gebauer II, González e Ingeniería Ltda., los cuatro de 2015) fue la aplicación de la LBPA, con votos a favor de los ministros Pierry, Ballesteros, Aránguiz y Sandoval; pero siempre con el voto en contra de la ministra Egnem, quien sostiene la aplicación del CPC, desde 2015 (fecha en que cambió su voto; antes votaba por aplicar el CC).

ii) en un caso de 2012 (Agrícola San Isidro) la Primera Sala de la Corte Suprema había aplicado el CC.

iii) existe un solo caso de fines de 2015 (SDV Chile SA) de la Segunda Sala de la CS que decide la aplicación del CPC (con los votos de los ministros Dolmetsch, Kunsemuller, Brito, Cisternas y Juica).

Desde 2016 a 2018 se profundizan las vacilaciones jurisprudenciales

En los últimos tres años (desde 2016 a 2018) la Corte Suprema se ha enfrentado en siete oportunidades al tema y ha fallado de manera zigzagueante: primero, en dos casos aplica la LBPA; en los siguientes tres aplica el CPC y luego, en los dos finales, aplica nuevamente la LBPA. Así:

i) En los casos Comité de Adelanto Los Molles y Otros con SEA de Valparaíso (2016) y Empresa Eléctrica de Antofagasta S.A. con SEC (2016) persiste la CS en la aplicación incorrecta de la LBPA, ya que según el voto de mayoría (con redacción de los ministros Sandoval y Valderrama) “dicho plazo tiene su origen en un procedimiento administrativo”. Estas sentencias fueron acordadas con los votos de los ministros Pierry, Aránguiz, Sandoval y Valderrama; y con la prevención de la ministra Egnem, quien aplica el artículo 66 del CPC. En el segundo caso votó en contra el abogado integrante Lagos.

ii) En los casos Transportes Verasay SpA con SEC (2017), Viñedos Los Monos S.A. con Fisco de Chile (2017), ambos de la Tercera Sala, y Albasini Hermanos Limitada con Ministros de la Corte de Apelaciones de Copiapó (2017), de la Cuarta Sala, la CS aplica correctamente la regla del artículo 66 CPC.

Respecto a los casos de la Tercera Sala votan a favor las ministras Egnem (en ambos casos) y Chevesich y el ministro Prado (quien cambiará su voto en Mid Mall (2018). En Transportes Verasay SpA (2017) vota en contra el ministro Aránguiz, pero luego cambiará su voto y votará a favor en Viñedos Los Monos (2017). En Viñedos Los Monos (2017) votan en contra el ministro Muñoz y la abogada integrante Etcheberry, quienes consideran que cabe aplicar la LBPA. Pero, anteriormente, en Albasini Hermanos Limitada (2017), de la Cuarta Sala, Etcheberry votó a favor, para luego cambiar su voto en el caso mencionado anteriormente.

iii) En fin, en Triviño González, María y otro con Ministros de la Corte de Apelaciones de Santiago (2017) y Mid Mall Maipú S.A. con Municipalidad de Maipú (2018) la Tercera Sala aplica la LBPA, pues considera, respectivamente, que dicho plazo es de días hábiles administrativos (acordada con voto en contra de la ministra Egnem) o que la reclamación “tiene su origen en un procedimiento administrativo”. Sostienen esta línea los ministros Muñoz, Sandoval Cisternas, Miranda, y Prado. El ministro Prado cambia así su voto emitido en Viñedos Los Monos (2017).

Resumen de conductas de la CS y de sus ministros (2016 y 2018)

El año 2016 la Tercera Sala de la CS siguió con el criterio del artículo 25 de LBPA, con prevenciones y disidencias de la ministra Egnem, quien sostuvo que en dichos casos debe aplicarse el artículo 66 del CPC por tratarse de plazos de naturaleza judicial. Luego, la Tercera y Cuarta Sala, en las sentencias de Transportes Verasay SpA (2017), Albasini Hermanos Limitada (2017) y Viñedos Los Monos S.A. (2017), siguieron el criterio del CPC, pero, posteriormente, en María Triviño (2017) la CS volvió al criterio de la LBPA, nuevamente con disidencia de la ministra Egnem. Y, finalmente, la Tercera Sala volvió a aplicar la regla del artículo 25 de la LBPA en la sentencia Mid Mall Maipú S.A. (2018).

Respecto de la conducta de los ministros, la ministra Egnem se mantiene desde 2015 coherente, siempre aplicando la regla del CPC, al igual que el abogado integrante Lagos. Los ministros Muñoz y Sandoval también siguen una misma línea, aplicando siempre la regla de LBPA. Pero el ministro Aránguiz no ha seguido una línea coherente, pues en 2016 aplicó la regla LBPA, luego en Transportes Verasay (2017) aplicó la misma norma en una disidencia, pero en Viñedos Los Monos S.A. (2017) cambia su voto y aplica la regla del CPC. El ministro Prado tampoco ha seguido una misma línea, ya que en Viñedos Los Monos S.A. (2017) aplica el CPC y luego en Mid Mall Maipú S.A. (2018) vuelve a aplicar la regla de la LBPA. En el mismo sentido, la abogada integrante Etcheberry cambia su voto, pues aplica el CPC en Albasini Hermanos Limitada (2017) y luego en Viñedos Los Monos S.A. (2017) aplica la regla de la LBPA en una disidencia.

Comentario al criterio del “origen” del acto administrativo recurrido

Como se ve, entre 2016 y 2018, no obstante los zigzagueos, sigue predominando el criterio de aplicar la LBPA al cómputo de los plazos para interponer acciones judiciales. Para ello. la CS apela a un argumento intuitivo: el criterio de que el “origen” del acto recurrido sería un procedimiento administrativo y, entonces, concluye, cabría computar el plazo según el art. 25 inc. 1° LBPA, por ser la regla aplicable en dicho origen. Pero olvida la CS que la LBPA solo debe ser aplicada por los órganos administrativos en los procedimientos que ellos tramiten. Y que los tribunales, por su parte, no pueden aplicar la LBPA para sus propios procedimientos, sino que deben aplicar el CPC. Además, tal criterio del “origen” es solo a primera vista coherente con el factum y debiera mirarse más bien el “destino” del recurso, que es un tribunal. En efecto, el recurso en definitiva debe ser presentado y tramitado ante un tribunal, órgano que se rige por reglas procesales judiciales y no puede regirse por la LBPA, que tiene un ámbito de aplicación restringido a los órganos y procedimientos administrativos (como fluye del art. 2 LBPA). Por lo tanto, es del todo raro que un tribunal intente aplicar para un procedimiento judicial una regla establecida para el procedimiento administrativo.

La lógica del voto mayoritario es que el CPC se comienza a aplicar “el día después” a la presentación del recurso jurisdiccional, una vez admitido, cuando se inicia el proceso. Si siguiésemos esa lógica, por ejemplo, ¿debiese aplicarse también la prórroga de ese art. 25 LBPA contenida en su inc. 3°? ¿O la regla de ampliación de plazos del art. 26 LBPA? Ambas están también en el “origen” del acto recurrido. Pero la respuesta es no, pues sería incoherente. Es la misma incoherencia que se produce en esta línea jurisprudencial.

(*) Jurisprudencia que aplica art. 25 LBPA a acciones jurisdiccionales

i) Comité de Adelanto Los Molles y otros con Servicio de Evaluación Ambiental de Valparaíso (2016) Corte Suprema, 15 junio 2016 (Rol N° 7396-2016) Tercera Sala. Ministros: Pierry, Egnem (prevención), Sandoval (redactora), Aránguiz, Valderrama. [reclamación]

ii) Empresa Eléctrica de Antofagasta S.A. con Superintendencia de Electricidad y Combustibles (2016) Corte Suprema, 9 agosto 2016 (Rol N° 35144-2016) Tercera Sala: Ministros: Egnem (disidente), Sandoval, Aránguiz, Valderrama (redactor). Abogado integrante: Lagos (disidente). [reclamo de ilegalidad]

iii) Triviño González, María y otro con Ministros de la Corte de Apelaciones de Santiago (2017) Corte Suprema, 10 agosto 2017 (Rol N° 27982-2017) Tercera Sala: Ministros: Muñoz, Egnem (disidente), Sandoval, Cisternas. Abogado integrante: Quintanilla (redactor). [Recurso de queja]

iv) Mid Mall Maipú S.A. con Municipalidad de Maipú (2018) Corte Suprema, 13 febrero 2018 (Rol N° 2580-2018) Tercera Sala: Ministros: Blanco, Prado, Miranda, Muñoz. Abogado integrante: Rodríguez. (sin redactor) [reclamo de ilegalidad]

(**) Jurisprudencia que aplica el CPC a acciones jurisdiccionales

i) Viñedos Los Monos S.A. con Fisco de Chile (2017) Corte Suprema, 19 julio 2017 (Rol N° 17699-2016) Tercera Sala: Ministros: Muñoz (redactor) (disidente), Egnem, Aránguiz, Prado. Abogado integrante: Etcheberry (disidente). [casación en la forma]

ii) Albasini Hermanos Limitada con Ministros de la Corte de Apelaciones de Copiapó (2017) Corte Suprema, 23 mayo 2017 (Rol N°14643-2017) Cuarta Sala: Ministros: Chevesich, Muñoz, Cerda. Abogados integrantes: Lagos, Etcheberry. (sin redactor) [recurso de queja]

iii) Transportes Verasay SpA con Superintendencia de Electricidad y Combustibles (2017) Corte Suprema, 4 abril 2017 (Rol N° 6117-2017) Tercera Sala: Ministros: Egnem, Chevesich, Aránguiz (disidente). Abogados integrantes: Gómez (redactor), Correa. [reclamo de ilegalidad]

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"...La Revista de Derecho y Jurisprudencia no solo permitió el conocimiento de los debates jurisprudenciales de principios del siglo veinte, de algún modo facilitó la comprensión de las coordenadas básicas de la construcción del Derecho Administrativo chileno en la distinción entre administración y jurisdicción, así como la demanda por justicia administrativa. Un asunto que nos persigue hasta hoy..."

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“…La jurisprudencia ya descubrió hace décadas que la ley no es la única fuente del Derecho y que también existe otra técnica que desarrolla y utiliza una y otra vez: los principios generales del derecho. Ha seguido en materia de non bis in idem el mismo predicamento que en los casos de otros valores de justicia material no legislados…”

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"...De cierta manera, el rol que ha tenido en materia de Derecho Administrativo fue reconocido en el proyecto de nueva Constitución, en el cual la entidad mantuvo y fortaleció buena parte de sus atribuciones y sistema orgánico. Ahora bien, la regulación actual de su potestad dictaminante da cuenta de algunos aspectos que será necesario precisar frente a una futura regulación..."

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