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El test de idoneidad para adoptar decisiones administrativas integradas

"...El contenido del 'test de idoneidad' elaborado por la Corte Suprema en el caso 'calle Travesía' es aplicable a todos aquellos casos de atomización de organismos administrativos en donde la decisión correcta es una medida estatal unificada que maximiza la solución pública, a partir del cual los jueces pueden revisar la razonabilidad del acto administrativo dictado sectorialmente..."

Jueves, 28 de diciembre de 2017 a las 11:51
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Luis Cordero
La Corte Suprema ha dictado este mes quizá una de las decisiones más relevantes en materia de gestión de riesgos por parte de autoridades administrativas (SsCS 27.12.2017, roles 34536 y 37834-2017), estableciendo un estándar —utilizando la técnica de los principios— para adoptar la decisión más efectiva para minimizar peligros para la población. Planteado en términos sencillos, para la Corte no basta disponer de una potestad, es necesaria que esta sea idóneamente ejercida en relación a los fines públicos perseguidos por el Estado en su conjunto y no de un organismo administrativo en particular.

El caso corresponde a la decisión de la Municipalidad de Antofagasta que ordenó demoler los muros —en rigor panderetas— que interrumpían la conexión de una calle (Travesía, es su denominación) con lo que sería, en un futuro próximo, un área verde, de manera que esta se encontraba ejerciendo las facultades que para el efecto le otorga la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC), que permite al alcalde decretar la demolición de obras que se ejecuten en bienes nacionales de uso público sin la respectiva autorización (art. 142 Nro. 2), de modo de garantizar el libre tránsito por las vías públicas (art. 589, Código Civil).

El problema, sin embargo, es que no era cualquier obra. Estas “panderetas” habían sido construidas hace más de 30 años a instancias del Serviu, como consecuencia del aluvión del año 1991 que afectó a la ciudad de Antofagasta. Los vecinos señalaban que al derribar esos muros se les exponía a un riesgo frente a eventuales aluviones futuros. La Corte de Apelaciones sostuvo que no podía existir ilegalidad, cuando la municipalidad ejercía una atribución para la cual estaba autorizada formalmente.

La Corte Suprema fue de una opinión distinta. Para ella no basta que una autoridad administrativa pueda adoptar medidas de este tipo bajo presupuestos puramente formales, es necesario que al momento de ejercerlas —especialmente frente a riesgos inciertos— estas se adopten según criterios costo-efectividad, que implica evaluar las decisiones considerando los distintos bienes jurídicos en juego. Si se prefiere, uno formal frente a otro de mayor entidad —como la vida o la integridad física— la decisión administrativa es arbitraria y debe ser dejada sin efecto.

En efecto, para la Corte lo relevante en este caso no era permitir pura y simplemente la conexión de dos calles. Al otro lado de los muros ordenados demoler por la municipalidad existía una “quebrada aluvional”, que de acuerdo a los estudios encargados por otras autoridades (Dirección de Obras Hidráulicas-Onemi), a quienes se les solicitó informe, era una zona donde resultaba necesario construir obras de estabilización y mientras eso no sucediera era adecuado mantener dichas panderetas, aunque fuesen precarias.

Para resolver el caso, la Corte construyó un contexto y, sobre eso, estableció principios para controlar la orden administrativa. Respecto del primero, la Corte indicó que dado los antecedentes de 1991 (la experiencia) y lo informado por las autoridades (situaciones de peligro y eventos futuros inciertos), era evidente la existencia de riesgos a los cuales estaban expuestos los vecinos del lugar.

Para eso, entonces, elabora un test que debería ordenar la actuación del Estado para decisiones de este tipo y sobre esa base evaluar la aptitud del ejercicio de las potestades públicas de la Administración, por parte de los jueces. Para ello sostuvo que un organismo administrativo debía respetar los principios de: (1) proporcionalidad, considerando la idoneidad de la medida a favor de los administrados; (2) oportunidad, del cual depende la mayor o menor extensión del ejercicio de la atribución en el caso concreto; (3) coordinación entre organismos administrativos, de modo de evitar que unos con otros entraben sus funciones; (4) unidad de acción, que exige a los organismos que actúen coetáneamente una solución unificada para atender una necesidad pública y (5) optimización del uso de medios, que exige maximizar los recursos escasos en la actuación administrativa, especialmente si corresponden al mismo fin.

Para la Corte, aplicando este test, la Municipalidad de Antofagasta había actuado de manera arbitraria, pues sin negar la competencia que invocaba afirmó que al decidir demoler estos muros con prescindencia de la evaluación de un riesgo incierto que requería de una decisión integrada por parte del Estado —algo que no dependía de la simple voluntad del municipio—, las normas que le entregaban atribuciones debían interpretarse, para el caso concreto, en términos tales que era necesario reducir su cobertura considerando otras competencias públicas en juego (como las de la Dirección de Obras Hidráulicas), pues el ejercicio meramente formal de las mismas implicaba sacrificar bienes jurídicos más relevantes que la conexión de dos calles. Con tal finalidad, señaló que “las medidas precautorias que la autoridad debe adoptar para evitar la concreción de un riesgo deben ser proporcionales al nivel de protección; no discriminatorias en su aplicación y coherentes con medidas similares ya adoptadas, basadas en el examen de los posibles beneficios y costos de la acción o de la inacción, revisables a la luz de nuevos antecedentes y de la experiencia adquirida” (con. 10).

Aunque pareciera que esta es una decisión útil para la adopción de medidas precautorias de la Administración, el contenido del “test de idoneidad” elaborado por la Corte en el caso “calle Travesía” es aplicable a todos aquellos asuntos donde producto de la “agenzificación” (atomización de organismos administrativos para dar solución a problemas públicos), la solución correcta desde el punto de vista del interés general es una decisión estatal unificada y coherente, que maximice la solución pública de cara a los ciudadanos y a la gestión de los fondos públicos, a partir de los cuales los jueces pueden evaluar la razonabilidad de los actos administrativos adoptados sectorialmente.

La coordinación sigue siendo hasta hoy, a pesar de constituir un principio jurídico clásicamente establecido a nivel normativo, uno de los principales desafíos que deben enfrentar las administraciones públicas modernas para lograr niveles razonables de gobernabilidad. Por tal motivo es sensato esperar que los tribunales pueden ajustar sus estándares de revisión para promover la coordinación entre organismos administrativos y así exigir soluciones unificadas (Freeman-Rossi, 2012). Pareciera que esa es la ruta que ha utilizado la Corte en el presente caso y que había adelantado en el asunto del “plan de cierre temporal de Pascua Lama”, aunque con el mecanismo de consultas obligatorias que afectaban la motivación del acto administrativo, comentado con anterioridad en este mismo lugar.

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"...La Segunda Sala de la Corte Suprema entiende que el hecho de la demora en que incurre el órgano administrativo no solo es un quebranto a la legalidad, sino que con ello afecta el derecho a la libertad personal y seguridad individual del solicitante…”

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"...La Corte define un estándar estricto de invalidez por infracción al principio de imparcialidad, porque pareciera entender que cualquier decisión administrativa adoptada por un funcionario que infringe tal principio, adolece de un vicio grave y esencial que afectará siempre la legitimidad del acto administrativo..."

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"...Su implementación sera por fases y grupos y su gradualidad se extiende hasta el 31 de diciembre de 2027 (...) Se trata de un gran desafío no solo para la Administración del Estado, por cuanto requiere la adaptación a un nuevo paradigma, consistente en transitar desde la lógica del papel a una modalidad electrónica, sino también para las personas y funcionarios públicos que tramitan o prestan servicios en ella..."

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