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Legitimación activa: ¿dos tipos de “interés” para el procedimiento y contencioso administrativo? (Parte III)

“…Cabe revisar la coherencia y razonabilidad de una distinción realizada en una antigua jurisprudencia de la Corte Suprema, según la cual el interés (para apersonarse) en el procedimiento administrativo sería distinto al interés (para accionar) ante la jurisdicción administrativa, siendo a su juicio este último más calificado…”

Martes, 31 de octubre de 2017 a las 17:05
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Alejandro Vergara
En derecho procesal administrativo, y en especial en el acceso al juez administrativo, la legitimación activa es un tema crucial para el justiciable, tema al que ya he dedicado dos comentarios sobre las actuales líneas jurisprudenciales de la Corte Suprema (CS).

De todo el desarrollo jurisprudencial de la CS sobre legitimación activa, en la última década, se desprenden varias conclusiones (que he adelantado en un comentario anterior), pero la conclusión más destacada es que en materia administrativa, la CS considera legitimado activo (“lesionado en sus derechos”, en términos del art.38 CP) no solo al titular de derechos (“indubitados” en jerga del recurso de protección), sino también al titular de intereses. Pero, como he revisado en otro comentario, esta ampliación de la legitimación a los interesados ha sido objeto de relevantes delimitaciones; de ahí que no cualquier interesado tiene legitimación activa en materia contencioso administrativa, sino aquel cuyo interés, podríamos decir, sea calificado. Solo en el caso de diputados y senadores la jurisprudencia ha solido ser incoherente con estas exigencias mostrándose deferente con tales empoderados “justiciables”, como muestro en otro comentario previo.

Por lo tanto, siempre ha de existir al menos un “interés” para accionar en la jurisdicción contencioso administrativa, en especial en la anulatoria.

Pero, al respecto, hay dos temas adicionales que, al hilo de la jurisprudencia de la CS, cabe comentar: uno, la razonabilidad de la eventual distinción entre dos tipos distintos de interés en materia administrativa; y, dos, la consolidada exclusión de una acción de naturaleza popular (para accionar) en el contencioso administrativo anulatorio y en la protección.

1. El interés (para apersonarse) en el procedimiento administrativo, ¿es distinto al interés (para accionar) ante la jurisdicción administrativa? (*)

El tema surge pues en Sky Service con Fisco (2009) se distingue dos tipos de interés: el “interés legítimo” y el “interés personal y directo”. Para llegar a ello la CS realiza una interpretación de tres de las pocas reglas vigentes que se refieren a la legitimación activa, contenidas en el art.21 de la Ley de Bases de Procedimientos Administrativos (LBPA); el art. 38 de la CP y el art. 151 a) de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades (LOCM). Cabe analizar si es correcta esta distinción de conceptos de interés que la CS cree ver entre la LBPA y la CP para concluir que hay dos grados de interés.

En esa línea, la CS trae a colación el art. 38 inc. 2° CP para justificar una gradación o ponderación de intereses. Así, distingue entre los intereses “individuales o colectivos” que el art. 21 LBPA exige para participar en un procedimiento administrativo y recalca que para accionar ante tribunales cabe ostentar “intereses personales y directos (…) amparados por el ordenamiento jurídico y que afecten la esfera personal del actor de manera directa y determinante lesionando un derecho, como señala el artículo 38 inciso segundo de la Constitución Política”.

En la LBPA existen dos reglas relativas al interés en el procedimiento administrativo: el art. 21, que regula y define el interés para ser parte en el procedimiento, y el art. 53 que, para solicitar una invalidación, exige ser parte (esto es, interesado).

La distinción entre “interés legítimo”, que sería el exigible en el procedimiento administrativo y el “interés personal y directo”, que sería el exigible en las acciones jurisdiccionales, la extrae la CS de su interpretación del concepto de “interés” contenido en el art. 21 LBPA; a su juicio, la LBPA consagraría un concepto especial y distinto de interés, criterio que regiría solamente para apersonarse en los procedimientos ante los órganos burocráticos, pero no sería suficiente ante la jurisdicción. Señala la CS: “Forzoso resulta distinguir el interés para intervenir en un procedimiento administrativo de aquel interés jurídico como requisito esencial de la acción”.

¿Es correcto distinguir el “interés” exigido para apersonarse o accionar ante un órgano administrativo (procedimiento administrativo) del exigido para accionar ante un juez (contencioso administrativo)? Lo que en verdad está sugiriendo la CS es que existiría en la regulación una especie de gradación en el interés exigido para ambas sedes, distinguiendo: por una parte, aquel interés de mayor grado que se exigiría para accionar ante los tribunales (sería un interés calificado: “personal y directo”) y, por otra parte, aquel de menor grado que se exigiría en los procedimientos administrativos (sería un interés menos calificado: solo “legítimo”).

Pero, una mirada sistémica al contencioso administrativo derrumba la razonabilidad de esa distinción de la CS. El problema que surge con la distinción que hace la CS al concepto de interés en el sistema del contencioso administrativo es que, en un caso concreto, podría producir la siguiente incoherencia: los interesados que fueron admitidos en un procedimiento administrativo (en caso de aceptar un grado supuestamente menos calificado de interés para ser admitido), en su momento, cuando deseen reclamar (esto es, presentar recursos judiciales, como lo consagra el art. 32 inc. 2° CP y 54 LBPA) contra los actos administrativos que se dicten en ese procedimiento al que fueron admitidos legítimamente como interesados, siguiendo el criterio de la gradación, ¿se les podría aplicar un concepto amplio de interés (más calificado) y rechazar su reclamo (acción) ante los tribunales? En ese supuesto, un administrado tendría que tolerar que habría tenido interés en el puro procedimiento administrativo, pero no para accionar.

Pero eso sería una infracción al canon esencial del acceso a la justicia (arts. 76 y 19 N° 3 CP), ante el cual no es razonable que al accionar ante los tribunales se le hiciera a los administrados/justiciables exigencias distintas o mayores a las que se les hizo para participar en un procedimiento administrativo, aplicando un concepto más restringido de interés. Sería, en verdad, una denegación de justicia por infracción directa al art. 38 inc. 2° CP (derecho a la acción contencioso administrativa) y 54 (LBPA).

De ahí que seguramente para darle razonabilidad y apego al contexto de la legislación se requerirán mayores precisiones al criterio que desliza la CS, obiter dictum, en Sky Service con Fisco (2009), de que sería distinto el “interés” que se exige en el procedimiento administrativo, al que se debiese exigir en una acción jurisdiccional de nulidad.

2. Coda: el contencioso administrativo no es de acción popular

Las acciones de protección y de nulidad administrativa, entonces, nunca son populares, pues para ejercerlas se requiere un interés o un derecho indubitado.

Eso está resuelto por jurisprudencia constante de los últimos años, pero cabe destacar no solo esta consolidación jurisprudencial, sino su coherencia con las exigencias y delimitaciones del interés (para accionar) que ha realizado últimamente la CS.

i) La acción de nulidad de actos administrativos no es, entonces, una acción popular. La CS, al hilo del art. 38 inciso 2° CP, y de todo el desarrollo jurisprudencial que hemos analizado, siempre exige al menos un interés concreto para accionar contra la administración. 

De ello se derivaría, es evidente, que la acción de nulidad (aunque se intente fundar en el artículo 7° CP, cabe agregar) no es una acción popular, pues para ejercerla se requiere siempre de una “lesión en sus derechos”, esto es, ser titular de un derecho o de un interés.

ii) El recurso [acción] de protección tampoco es popular (**)

Coherente con lo anterior, la CS ha mantenido una tendencia clara y uniforme en sostener que el recurso [acción] de protección no es popular, debido a que requiere necesariamente para su interposición la existencia de dos requisitos: 1°) la persona (o grupo de personas) afectada debe encontrarse claramente identificada, ya que ese es el alcance que debe darse al art. 20 CP cuando utiliza la acepción “el que”; y, 2°) esa persona debe haber sido perjudicada o agraviada en el ejercicio legítimo de un derecho, debido a que se trata de una acción jurisdiccional propiamente tal.

En esta línea se encuentran los casos Fundación Cardoen con Entel S.A. (2010); Municipalidad de Linares con Comisión Regional del Medio Ambiente (2011); Gálvez con Comisión de Evaluación Ambiental Región de Tarapacá (2011); Corporación Fiscalía del Medio Ambiente con Servicio de Evaluación Ambiental Región de Aysén (2012); Rendón Escobar y otros con Gabriel Ruiz Tagle (2014); Hernández con Junta Nacional de Jardines Infantiles (2015); Sociedad de Cirugía con Ministerio de Salud (2016); Agrupación de Residentes con Ministerio de Salud (2016); Cumar Matus con Dirección de Obras Municipales de Ñuñoa (2017); Municipalidad de Renca con Ministerio de Obras Públicas (2017).

Así, la jurisprudencia de la CS ha realizado una perspicaz distinción entre la persona afectada y quien puede recurrir en su favor (“cualquiera a su nombre”, dice la CP), aclarando que la persona favorecida por la acción debe estar correctamente individualizada, ya que serán precisamente los derechos o intereses que afecten a “esa persona” los que serán objeto de análisis por los tribunales. Con esta tesis la CS cierra toda posibilidad a que el recurso de protección pueda ser interpuesto en favor de un grupo indeterminado de personas, mediante una especie de “acción popular”.

Ahora bien, de acuerdo a la línea jurisprudencial que ha construido la CS durante los últimos años, en el caso de la acción de protección debería aceptarse también ese criterio, en que no solo puede accionar el titular de un “derecho indubitado”, sino también el titular de un interés. Ello pese a que la CP no se refiere expresamente al interés en el art. 20 CP, pero sí se deduce del art. 38 inc. 2° CP, como lo interpreto y he desarrollado en comentario anterior.

iii) El reclamo de ilegalidad municipal la LOCM, ¿es una acción popular?

En Sky Service con Fisco (2009) la Corte Suprema realiza otra apreciación obiter dictum, que también cabe observar, pues señala que para algunas acciones, y cita el ejemplo del reclamo de ilegalidad municipal, bastaría la sola presencia de un interés afectado para tener legitimación activa (agregando que en la gran mayoría de las otras acciones contenciosas administrativas no basta la sola presencia de un interés afectado, sino que se agrega como requisito copulativo que el acto que se reclama afecte un derecho de manera directa y determinante en el administrado).

Se refiere, por cierto, al actual art. 151 a) LOCM, que permite a “cualquier particular” reclamar primero ante el alcalde, y después ante los tribunales, aduciendo para ello incluso “el interés general de la comuna”. De pasada, la CS sugiere que esa sería una especie de acción popular, o en la que al menos no se exige un interés calificado.

Pero esta disposición de la LOCM, como en caso de toda acción jurisdiccional, debe ser armonizada con la exigencia constitucional según la cual en todo contencioso administrativo cabe exigir “lesión a derechos” estos es, ser titular de un derecho subjetivo o de un interés legítimo, como lo establece el art. 38 inc. 2° CP, conforme a la razonable interpretación de esta misma sentencia y de toda la línea jurisprudencial que la CS ofrece en una década. De ahí que ese art. 151 a) LOCM no guardaría armonía con el art. 38 inc.2° CP.

(*) Caso citado en que la CS distingue dos tipos de interés: “interés legítimo” e “interés personal y directo”:

i) Sky Service S.A. con Fisco de Chile (2009): CS, 22 junio 2009 (Rol N°5553-2007). Tercera Sala. Ministros: Carreño, Pierry (redactor), Araneda; abogado integrante: Mauriz y Ruiz. [Casación en el fondo]

(**) Selección de casos en que CS sostiene que el recurso [acción] de protección no es popular: 

i) Fundación Cardoen con Entel PCS Telecomunicaciones S.A. (2009): CS, 24 mayo 2010 (Rol N°9464-2009). Tercera Sala. Ministros: Carreño, Araneda y Egnem; abogado integrante: Hernández (redactor) y Ruiz. [Apelación]
ii) Municipalidad de Linares con Comisión Regional del Medio Ambiente (2011): CS, 6 octubre 2011 (Rol N°4777-2011). Tercera Sala. Ministros: Carreño, Pierry, Araneda y Brito. Abogado integrante: Lagos (redactor). [Apelación]
iii) Hugo Gutiérrez Gálvez y otro con Comisión de Evaluación Ambiental Región de Tarapacá (2011): CS, 18 octubre 2011 (Rol N°8213-2011). Tercera Sala. Ministros: Carreño, Pierry, Araneda y Brito. Abogado integrante: Lagos (redactor). [Apelación]
iv) Corporación Fiscalía del Medio Ambiente contra Servicio de Evaluación Ambiental Región de Aysén (2012): CS, 11 mayo 2012 (Rol N°2463-2012). Tercera Sala. Ministros: Muñoz (redactor), Carreño (disidente), Pierry (disidente), Araneda y Pfeiffer (suplente). [Apelación]
v) Luis Mariano Rendón Escobar y otros con Gabriel Ruiz Tagle, Subsecretario de Deportes (2013): CS, 7 enero 2014 (Rol N°7677-2013). Tercera Sala. Ministros: Egnem, Aránguiz, Prado, Muñoz (suplente). Abogado integrante: Quintanilla (redactor). [Apelación]
vi) Flavio Hernández Márquez y otro con Junta Nacional de Jardines Infantiles (2015): CS, 21 abril 2015 (Rol 708-2015). Tercera Sala. Ministros: Carreño, Pierry, Egnem, Sandoval y Aránguiz (redactor). [Apelación]
vii) Sociedad de Cirugía y Traumatología Bucal y Maxilofacial de Chile con Ministerio de Salud (2016): CS, 7 junio de 2016 (Rol N°19307-2016). Tercera Sala: Ministros: Pierry (redactor), Egnem, Sandoval (prevención), Dahm. Abogado integrante: Prado. [Apelación]
viii) Agrupación de Residentes de la Especialidad de Cirugía y Traumatología Bucal y Maxilofacial con Ministerio de Salud (2016): CS, 7 junio 2016 (Rol N°19309-2016). Tercera Sala. Ministros: Pierry (redactor), Egnem, Sandoval (prevención), Dahm. Abogado integrante: Prado. [Apelación]
ix) Mónica Cumar Matus con Dirección de Obras Municipales de la Ilustre Municipalidad de Ñuñoa (2017): CS, 21 agosto 2017 (Rol N°24993-2017). Tercera Sala. Ministros: Muñoz, Carreño, Pierry, Sandoval (redactor). Abogado integrante: Pfeiffer. [Apelación]
x) Ilustre Municipalidad de Renca con Ministerio de Obras Públicas (2017): CS, 5 abril 2017 (Rol N°6953-2017). Tercera Sala. Ministros: Muñoz (redactor), Egnem, Sandoval, Valderrama. Abogado integrante: Rodríguez. [Apelación]

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