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Legitimación activa y acción de nulidad administrativa: criterios y precisiones al concepto de interesado (Parte I)

“…La Tercera Sala de la Corte Suprema ha sido cada vez más exigente en la ponderación de la legitimación activa para accionar de nulidad; ha construido una línea jurisprudencial bien saludable y persistente desde 2007, a la que ha ido incorporando nuevos criterios y precisiones al concepto de interesado…”

Lunes, 25 de septiembre de 2017 a las 11:06
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Alejandro Vergara
La jurisprudencia de la Tercera Sala de la Corte Suprema (CS) sobre el acceso ciudadano a la jurisdicción contenciosa administrativa (aquel canon procesal de la legitimación activa), en el caso de las acciones de nulidad, se ha ido mostrando cada vez más exigente e incorporando criterios de razonabilidad; ello es saludable, pues evita todo activismo litigioso desenfrenado y promueve la seguridad jurídica.

Es especialmente relevante que, ante la interposición de acciones anulatorias contra actos administrativos, los tribunales realicen el preceptivo examen de legitimación activa y, como corresponde, sólo admitan las acciones de los verdaderamente lesionados o afectados en sus intereses o derechos; y enfrenten así el entusiasmo irresponsable de ciertos litigantes activistas que, aduciendo mor de la justicia, suelen intentar nulidades por doquier.

Las acciones de interesados y titulares de derechos legítimos deben ser admitidas; pero deben ser rechazadas cuando se basan en un puro activismo o motivaciones que, por ejemplo, no están “conectadas” con el reclamo o no provienen de ciudadanos “locales”. También hay otros activismos ilegítimos, como los de diputados y senadores, que comenté en una columna anterior.

La CS, en los casos de nulidades administrativas, se ha mostrado cada vez más exigente en materia de legitimación activa, construyendo una línea jurisprudencial bien persistente, desde Eyzaguirre con Fisco (2007) a Federación Aérea con Fisco (2016): Podemos, al respecto, distinguir:

i) una línea jurisprudencial, ya tradicional, vigente desde 2007; y,
ii) nuevos criterios, en que la jurisprudencia va precisando conceptos y aumentando la exigencia a quienes accionan de nulidad administrativa.

Reviso ambos desarrollos jurisprudenciales.

1. Derecho o interés para accionar de nulidad. Línea jurisprudencial ya tradicional (*)

La línea jurisprudencial de la última década, a partir de Eyzaguirre con Fisco (2007), permite accionar de nulidad tanto a quien es titular de un derecho subjetivo como a aquel que es titular de un interés legítimo. En esa línea se encuentran los casos Forestal Reñihue con Fisco (2008), Sociedad Visal con Empresa Portuario de Arica (2008), Le Roy con Esval (2009) e Instituto de Normalización con Leigthon (2010).

Para llegar a esa conclusión la CS opera un método de dos pasos:

Primer paso: clasifica las acciones contenciosas administrativas en dos grupos. Según las características que presenta cada una de ellas, dice la CS que existen sólo dos tipos de acciones contenciosas administrativas:

i) las encaminadas únicamente a conseguir la nulidad de un acto administrativo (la “acción de nulidad por exceso de poder”) y,
ii) las que miran a la obtención de algún derecho en favor de un particular (la “acción de plena jurisdicción”).

Segundo paso: clasifica la legitimación activa según la naturaleza de la acción. Agrega la CS que la legitimación activa para accionar varía según la naturaleza de la acción intentada y, retomando esa clasificación doble, precisa:

i) la acción de nulidad por exceso de poder puede ser ejercida por cualquier persona que tenga interés en ello; y,
ii) mientras que la acción de plena jurisdicción requiere, siempre, la titularidad de un derecho. Es así como la CS acepta para interponer una acción contenciosa administrativa de nulidad la presencia de un derecho subjetivo o de un interés legítimo. Nótese cómo la CS, de manera sagaz, ha ido recalificando las escuetas expresiones originales (derecho-interés), las cuales devienen, respectivamente, “derechos subjetivos” e “interés legítimo”. En este último caso aclara la CS que tal interés legítimo existe toda vez que un “acto que infringe el principio de legalidad afecta su esfera personal de manera directa y determinante”.

Los siguientes pasos que ha dado la jurisprudencia han estado dirigidos a precisar aún más este concepto “interés legítimo”, según las circunstancias de hecho.

2. Precisiones, gradaciones y mayores exigencias para accionar de nulidad: tres criterios jurisprudenciales de ponderación

Cabía precisar entonces esta pareja de conceptos: derecho e interés.

La CS ha ido aumentando las exigencias a quienes accionan de nulidad administrativa; cabe mencionar tres precisiones o gradaciones, fruto de una atenta labor interpretativa y de ajuste a los hechos.

i) Distinción de dos clases de interés: “legítimo” y “personal y directo” (**)

La CS en Sky Service con Fisco (2009) distingue dos tipos de intereses: el “interés legítimo” y el “interés personal y directo”; aquel es suficiente para intervenir en un procedimiento administrativo; y éste es el necesario para la acción jurisdiccional. Para arribar a esa conclusión la CS realiza una sofisticada interpretación de tres de las pocas reglas vigentes sobre legitimación activa: de la Ley de Bases de Procedimientos Administrativos (LBPA); de la CP; y de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades (LOCM). [Para no perder el hilo de la descripción de estos criterios, la interpretación de estas tres reglas la analizo infra, en Parte II de este comentario]

ii) exigencia de pertenecer al “círculo de intereses suficientes” (***)

En Jerez con Municipalidad de Melipilla (2016) la CS profundiza su análisis del concepto de interés, adoptando la noción de “círculo de intereses suficientes” como requisito para tener legitimación activa; precisa que consiste en una labor netamente jurisdiccional “determinar cuáles son los círculos de personas interesadas”.

Interpreta así, y delimita de un modo razonable, el art.151 a) LOCM; dice: “la (…) hipótesis de la letra a) del artículo 151 de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades constituye una especie de acción popular, pero en el sentido de que puede ser interpuesta por cualquier particular que tenga relación, conexión o vinculación con la comunidad que es destinataria de la resolución recurrida o a la cual afecta la ausencia de actividad municipal”.

La exigencia es, entonces, “formar parte de la comunidad local el mínimo interés necesario para interponer el reclamo de ilegalidad”; en otra palabras, dice la CS, que el que interpone la acción pertenezca al “círculo de intereses suficientes”.

iii) exigencia de cercanía “local” o “territorial” a quienes accionan (****)

En Federación Aérea de Chile con Fisco de Chile (2016), un nuevo criterio se asoma: el “grado de conexión con la zona”, como presupuesto para ejercer una acción contencioso-administrativa anulatoria.

Es una gradación de la titularidad para ejercer una acción contencioso administrativa anulatoria: la CS, luego de confirmar los criterios provenientes desde Eyzaguirre con Fisco (2007), en este caso agrega el concepto de “grado de conexión con la zona” como un presupuesto necesario para poder ejercer la acción, de aquellas personas que se sientan afectadas debido a su grado de unión, relación o cercanía con la zona afectada por un acto administrativo o afección; incorporando, así, un nuevo estándar: “que existe un grado de conexión con la zona, toda vez que aquello determina su afectación directa, imprescindible para configurar el interés legítimo”.

(*) Exigencia de un derecho o interés legítimo: línea jurisprudencial ya tradicional
i) Eyzaguirre con Fisco (2007) CS 28 junio 2007 (Rol N°1203-2006). Tercera Sala. Ministros: Gálvez; Oyarzún; Pierry (redactor); abogados integrantes: Jacob y Gómez [casación fondo]
ii) Agrícola Forestal Reñihue Ltda. con Fisco de Chile y otro (2008) CS 28 agosto 2008 (Rol N°3011-2006). Tercera Sala. Ministros: Kunsemüller; Oyarzún; Araneda (redactora); abogados integrantes: Valenzuela y Gómez [casación forma y fondo]
iii) Sociedad Visal Ltda. con Fisco (2008) CS 16 octubre 2008 (Rol N°1428-2007). Tercera Sala. Ministros: Brito; Oyarzún; Carreño; Pierry (redactor); abogado integrante: Ibarra [casación forma y fondo]
iv) Leroy con Esval S.A. (2009) CS 27 enero 2009 (Rol N°3237-2007). Tercera Sala. Ministros: Oyarzún; Araneda; Carreño; Brito y Pierry (redactor) [casación fondo]
v) Instituto de Normalización Previsional con Fisco (2010) CS 10 marzo 2010 (Rol N°2698-2008). Tercera Sala. Ministros: Pierry; Oyarzún; Brito (redactor); abogados integrantes: Ruiz y Gorziglia [casación fondo] 

(**)Distinción de dos clases de interés: “legítimo” y “personal y directo”
i) Sky Service S.A. con Fisco (2009) CS 22 junio 2009 (Rol N°5553-2007). Tercera Sala. Ministros: Araneda; Pierry (redactor); Carreño; abogados integrantes: Mauriz y Ruiz [casación fondo] 

(***) Exigencia de estar dentro del “círculo de intereses”.
i) Jerez Atenas con Municipalidad de Melipilla (2016) CS, 12 diciembre 2016 (Rol N° 43411-2016). Tercera Sala. Ministros: Sandoval (redactora); Muñoz; Valderrama; Aránguiz abogado integrante: Quintanilla [casación forma y fondo] 

(****) Exigencia de cercanía local o territorial para accionar
i) Federación Aérea de Chile con Fisco y otros (2016) CS 21 septiembre 2016 (Rol N° 14910-2016). Tercera Sala. Ministros: Sandoval; Aránguiz; Egnem; Pierry y Valderrama (redactor) [casación forma y fondo]

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