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Dilación indebida en los procedimientos administrativos: conviviendo con el mito enemigo (parte iv)

“… Mientras la jurisprudencia y la doctrina del Derecho Administrativo sigan conviviendo con este mito enemigo, con esta idea falsa de que no hay plazos fatales para la administración, no habrá avances sustantivos en cuanto a las demoras administrativas…”

Miércoles, 31 de mayo de 2017 a las 13:37
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Alejandro Vergara
Dado los términos de las sentencias de los casos Aguas del Altiplano (2016) y en especial del más reciente Sánchez con Ministerio del Interior (2017), pareciera que se ha instalado un nuevo signo de honda dispersión jurisprudencial en el tema de las demoras y dilaciones excesivas de la Administración.

Ello, pues sin perjuicio de que es notorio en algunos casos el objetivo jurisprudencial de garantizar a los ciudadanos una resolución menos demorosa en los asuntos administrativos, las doctrinas que se elaboran para ello, paradojalmente, dejan de aplicar las normas que precisamente regulan el asunto, contenidas en Ley N° 19.880, de 2003, que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado (en adelante, LBPA), que es una ley de aplicación general y supletoria para los órganos de la Administración (dados los términos de sus arts. 1 y 2).

Nuestros jueces prefieren dejar de aplicar leyes vigentes (las normas atinentes de la LBPA) y se aferran en esta materia no en un principio (lo cual sería tolerable democráticamente) sino que en un raro mito según el cual no existirían plazos fatales para la Administración. Lo anterior es explícito en las sentencias que he comentado antes, y en las que comento ahora.

El derecho legal vigente en materia de demoras

¿Qué es lo que establece la LBPA respecto del cumplimiento de plazos o demoras de la Administración? Consagra en sus arts. 23, 24 y 27 criterios bien asertivos en cuanto al plazo máximo con que cuentan los órganos de la Administración para resolver los asuntos sometidos a su decisión; así:

1°) Establece una obligación en términos explícitos. Dice: “Obligación de cumplimiento de plazos. Los términos y plazos establecidos en ésta u otras leyes obligan a las autoridades y personal al servicio de la Administración en la tramitación de los asuntos (…)” (art.23);

2°) Fija plazos concretos. Dice: “Las providencias de mero trámite deberán dictarse por quien deba hacerlo, dentro del plazo de 48 horas (…)” (art.24 inc.2°); “Los informes, dictámenes u otras actuaciones similares, deberán evacuarse dentro del plazo de 10 días (…)” (art.24 inc.3°); “Las decisiones definitivas deberán expedirse dentro de los 20 días siguientes, contados desde que, a petición del interesado, se certifique que el acto se encuentra en estado de resolverse (…)” (art.24 inc.final); y

3°)Fija un plazo máximo para todo procedimiento administrativo. Dice: “Salvo caso fortuito o fuerza mayor, el procedimiento administrativo no podrá exceder de 6 meses, desde su iniciación hasta la fecha en que se emita la decisión final” (art.27).

Este plazo máximo de seis meses que establece el art.27 LBPA, es dos cosas a la vez: por un lado, es una norma imperativa para el órgano administrativo encargado de sustanciar el procedimiento el cual se encuentra obligado a darle término dentro de ese plazo, lo cual sólo puede ser excedido en el evento de caso fortuito o fuerza mayor, lo que le da el carácter de excepcional a dicho exceso; y, por otro lado, es una garantía para el administrado ante los procedimientos, en especial aquellos iniciados de oficio por la Administración y cuyo resultado pueda llegar a ser desfavorable; el administrado debe tener la certeza de que la decisión del órgano llamado a sustanciar el procedimiento se emitirá dentro de ese plazo, el cual debe entenderse como el plazo que el legislador estima como suficiente para dar por cumplida esa garantía o “derecho a ser juzgado dentro de un plazo razonable”.

El exceso de dicho plazo por parte de la Administración y la consecuente violación al debido proceso desde ese momento no puede quedar impune para la misma, por lo que una vez vencido el plazo debe operar la caducidad del procedimiento administrativo iniciado de oficio por parte de ésta (como es el caso del procedimiento administrativo sancionador). En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, en que se busca la resolución del asunto, y para el caso que no opere el silencio, una vez vencidos los plazos debiese gatillarse alguna figura de “silencio” positivo o negativo y las responsabilidades de los funcionarios. En fin cabe consignar que algunas leyes especiales establecen otros plazos distintos a los señalados.

¿Se requiere más claridad, más asertividad, en cuanto a la fijación explícita de la obligación y de unos plazos máximos, y de sus efectos en las garantías de los administrados?

La propia LBPA fue en buena parte dictada para poner término a la abusiva situación de la dilación administrativa, regulando los efectos positivos y negativos del “silencio”. No obstante, en la praxis se siguen observando amplias dilaciones de los órganos de la Administración. En otras palabras, la Administración quebranta habitualmente los arts.23, 24 y 27 LBPA, normas que constituyen no sólo el derecho objetivo quebrantado, sino al mismo tiempo se quebrantan los derechos públicos subjetivos que tienen los administrados a recibir la resolución dentro de los plazos que establece la ley. ¿Cómo enfrentar esa antijurídica y perjudicial conducta de exceder los plazos máximos establecidos en la LBPA o en las leyes especiales? Hoy, la lucha contra la dilación excesiva es entonces doble: por una parte, la propia Administración mantiene su actitud crónica de las demoras y, por otra, la jurisprudencia se manifiesta dispersa y perpleja.

Jurisprudencia no aplica el derecho vigente en materia de plazos

En efecto, la jurisprudencia en diversos fallos dictados sobre la materia ha dejado de aplicar las disposiciones citadas de la LBPA a pesar de sus términos tan explícitos. Lo que ha ocurrido es algo de difícil explicación, pero tiene su origen en un criterio muy arraigado en la doctrina y, desde ahí, en la jurisprudencia, pues ambas reniegan en esta materia de la ley vigente (la doctrina lo propugna y la jurisprudencia la deja de aplicar) ya que ambas siguen vinculadas casi religiosamente con el mito tradicional de la supuesta inexistencia de plazos fatales para la Administración, mito éste que se ha instalado o impregnado de tal modo en el imaginario doctrinal y jurisprudencial que a estas alturas se ha transformado en el mayor enemigo para avanzar en esta cuestión. Lo anterior se realiza sin perjuicio de que este anti-principio no tiene hoy base jurídica alguna en la cual sustentarse.

Mientras la jurisprudencia (y la doctrina de los autores que lo apoya) siga conviviendo con este “enemigo” doctrinario jurídico (esto es, esta idea falsa, mítica de que no hay plazos fatales para la administración), no habrá avances sustantivos, consistentes y sobretodo, coherentes con el derecho vigente en cuanto a las demoras administrativas.

La dispersión de la jurisprudencia

¿Cuál es la situación actual de la jurisprudencia? La respuesta es: dispersión; y eso significa que ella misma, con su conducta está quebrantando uno de los valores del sistema jurídico, como es la certeza.

Como lo he revisado en comentarios anteriores, desde 2003 hasta 2016 la jurisprudencia de la Corte Suprema (CS) ha mantenido su conducta de inaplicar (esto es, ¡dejar de aplicar!) las disposiciones de la LBPA respecto de las demoras y a la pérdida de eficacia del procedimiento administrativo por el excesivo paso del tiempo. La evolución la he revisado en tres comentarios anteriores: desde 2009 la CS ha “ensayado” enfrentar el tema a través de su novedosa como criticada doctrina del decaimiento, inventando un plazo de dos años inexistente en la LBPA; esa doctrina fue mostrando disidencias incluso al interior de la CS. Pero es la mantención paralela del mito de la inexistencia de plazos fatales para la Administración la que ha traído consecuencias (“esquirlas”) en temas relevantes de derecho administrativo, como lo son la omisión y la falta de servicio.

Esta construcción jurisprudencial se ha realizado con una notoria dispersión, tanto en las posiciones de los ministros como en las materias de fondo, cuyos resultados son siempre sorprendentes. Toda esta confusión pareciera que tiene su origen en ese fenómeno doble en que, por una parte, la CS se niega a aplicar las normas aplicables de la LBPA y, por otra, la CS sigue obnubilada por el señalado mito, al que le da más valor que a las fuentes democráticas y fidedignas del derecho.

Primera dispersión: zigzagueo en los votos de los ministros y en sus doctrinas

Se nota en especial en los votos de los ministros integrantes de su Tercera Sala en los últimos años (y que muestro en los citados comentarios anteriores). Obsérvese:

i) la postura de los ministros Pierry, Aránguiz, Valderrama, Sandoval, Maggi y Egnem es que los plazos, sin distinción, no son fatales para la Administración, salvo texto legal expreso; a ello se agregó, con la influencia del ministro Pierry, desde 2009, que en caso de más de dos años de paralización o dilación o retardo hay un efecto: el decaimiento del procedimiento.

ii) la postura del ministro Brito es especial, pues para él no existe el decaimiento, y tampoco está influido por el mito, sino que lo que opera es la caducidad por no perseverar la Administración en la represión. Lo que caduca es la acción persecutora del órgano que sustancia el procedimiento.

iii) hasta ahora, la postura del ministro Muñoz había ya tenido una evolución; pues, primero adhirió a la doctrina del decaimiento en Litoral con SEC (2010), para luego abandonar esa doctrina y crear una propia en Arauco con SEC (2013) y Pehuenche con SEC (2013), en que postuló que el mero transcurso de los seis meses, es suficiente para sancionar a la Administración con el término del procedimiento por “imposibilidad material de continuarlo”. Pero, curiosamente, ahora este ministro, en Sánchez con Ministerio del Interior (2017), concurre al voto de mayoría y de manera explícita vuelve a abrazar el mito de la inexistencia de plazos fatales de la Administración.

Por lo tanto, ante un nuevo caso relativo a la dilación de los plazos por la Administración es un completo misterio el derrotero que seguirán los propios ministros, cuyos votos parecieran dispersarse más aún que antes.

Segunda dispersión: cambios en posiciones doctrinarias y valores

La dispersión anterior se manifiesta además en cuanto a los valores ínsitos en nuestro sistema de Derecho Administrativo respecto al cumplimiento de plazos. ¿Es o no es un valor jurídico respetable el cumplimiento de los plazos? No podemos decir con certeza cuál es la doctrina de la jurisprudencia actual, dadas sus contradicciones doctrinarias.

Por una parte, la jurisprudencia se demuestra garantista (*)

En efecto, aun conviviendo con el enemigo (con el mito de la inexistencia de plazos fatales) hay una leve seguidilla de sentencias, que se unen a otras anteriores, que reprochan las demoras indebidas de la Administración, haciendo prevalecer los derechos e intereses de las personas. Así:

1° Es claramente protectora de los administrados en Minera Melón S.A. con Dirección General de Aguas (2016), caso en el cual un órgano de la Administración, primero, tramitó y resolvió un procedimiento de fiscalización en sólo un mes y medio; pero, enseguida, se demoró casi cuatro años para resolver un recurso de reconsideración en contra del acto terminal del mismo procedimiento. La sentencia afirma:

i) que dicha situación “(…) desde luego excede con creces los plazos establecidos por la Ley N°19.880 que vino a otorgar ciertas certezas a los ciudadanos que efectúan solicitudes a los órganos administrativos.”.

ii) que el actuar demoroso del órgano administrativo no es concordante con “el carácter servicial del Estado, y sobrepasa con exageración el plazo de 30 días para dictar la respectiva resolución que contempla expresamente el artículo 136 del Código de Aguas”.

2° También es protectora en Saavedra con Superintendencia de Seguridad Social (2016), caso en el cual la Superintendencia de Seguridad Social no dicta en tiempo la resolución en una apelación de licencias médicas, lo cual, según información dada por el propio órgano en su portal web, nunca excederá (salvo excepciones calificadas) de 30 días hábiles. Señala la sentencia:

i) que por dicha omisión “la Superintendencia ha incurrido en arbitrariedad al mantener pendiente de resolución la apelación interpuesta por el recurrente en contra del rechazo de sus licencias”.

ii) añade, exigiendo así un estándar preciso al órgano recurrido, que “no se ha expresado por la recurrida un motivo plausible ni una explicación razonable que justifique la tardanza en la decisión, lo que conducirá necesariamente a acoger el recurso de protección…”.

La sentencia se fundamenta en la garantía del art.19 N°2 CPR (igualdad ante la ley).

3° en fin, también es muy protectora la CS en el más reciente caso Sánchez con Ministerio del Interior (2017), en el cual el órgano administrativo había incurrido en demoras excesivas a propósito de un procedimiento de solicitud de nacionalización, en que el Ministerio tardó seis años, siete meses y ocho días. Señala la sentencia:

i) que el plazo señalado “excede todo límite de razonabilidad y que contraría diversos principios del derecho administrativo obligatorios para los órganos de la Administración”, los que enumera y desarrolla al hilo de la LBPA: el debido proceso; de eficiencia y eficacia administrativa; de celeridad.

ii) agrega que es la vulneración abierta de los principios señalados lo que le permite dictar una sentencia que favorezca a la recurrente, pues (sic): “ [a pesar de que] el plazo de seis meses [es] aplicable en la especie, y que regula el art.27 LBPA, no es plazo fatal y que, prima facie, sólo generaría responsabilidades administrativas”.

Entonces, en estos tres casos, si bien la jurisprudencia sigue en su actitud atávica conviviendo con ese mito ya descrito, al menos es garantista de frente al administrado y encuentra algún derrotero para proteger sus garantías amagadas, aunque sea por caminos bien enrevesados y dejando de aplicar la LBPA. Pues en verdad basta con aplicar en estos casos los arts. 23, 24 y 27 LBPA.

Pero, por otra parte, la jurisprudencia se manifiesta nada garantista (**)

Una inesperada sentencia de la CS, en el caso Aguas del Altiplano S.A. con Superintendencia de Servicios Sanitarios (2016), propugna un sometimiento de la efectividad administrativa y de los derechos de los particulares al interés del Estado a fiscalizar y reprimir. Bajo los efectos soporíferos del mito, luego de decir algo contra legem (señala que el plazo del art. LBPA “no tiene carácter fatal”), lo que ya es grave, llega la CS a afirmar, para escamotear la aplicación de la LBPA, la siguiente enormidad: de que “el Estado (…) [no puede] quedar subordinado a la celeridad, lo que sería una conclusión irracional que no puede ser admitida”.

En este caso la Superintendencia de Servicios Sanitarios había tardado dos años y dos meses (veinticuatro meses) en resolver un procedimiento administrativo sancionador, lo cual la CS lo consideró apegado a la juridicidad que ella misma inventó. Ni siquiera aplicó su doctrina del decaimiento, a pesar de que calificaba, según su criterio tradicional. Léase lo que señala la sentencia:

i) Reitera, sometiéndose al mito de la inexistencia de plazos fatales para la administración, que “para la Administración Pública el plazo establecido en el artículo 27 de la Ley N°19.880 no tiene el carácter de fatal…”.

ii) Luego, incorpora una frase que parece sacada de otra época (como si no existiese LBPA), totalmente anacrónica; dice:“si bien el organismo público debe hacer expeditos los trámites respectivos, el principio de celeridad lo ha de llevar tan sólo a tender o a instar por la pronta terminación del procedimiento administrativo, sin que pueda estimarse razonablemente que esa circunstancia le ha de compeler, con carácter definitivo, a concluir tales procesos sólo y únicamente en los perentorios términos fijados por el legislador”.

iii) Refuerza la increíble idea anterior declarando, de un modo perentorio, que “En efecto, un mínimo equilibrio entre sus distintos deberes [del Estado] lleva necesariamente a una conclusión como ésta, pues de lo contrario se habría de convenir en que la fiscalización y los derechos e intereses del Estado (…) habrían de ceder y quedar subordinados a la celeridad, conclusión irracional que no puede ser admitida”.

Este último caso es un extremo de la dispersión de valores jurídicos que ha llegado a sostener un mismo colectivo de ministros, como se ve abajo observando la composición de salas y votos.

Esperamos que la jurisprudencia evite en el futuro este notorio y lamentable zigzagueo, en que lo único que es permanente y crónico es su apego al mito y su desinterés por aplicar la ley vigente en materia de dilación de plazos por la Administración.

(*) Sentencias que reprochan las demoras indebidas en la Administración, haciendo prevalecer los derechos e intereses de las personas:
i) Minera Melón S.A. con Dirección General de Aguas (2016): CAS 28 julio 2016 (Rol N°11.115-2015). Novena Sala. Ministros: González Troncoso; Rutherford; abogado integrante: Decap (redactor) [reclamación].
ii) Saavedra con Superintendencia de Seguridad Social (2016): CS 1 septiembre 2016 (Rol N°27.038-2016). Tercera Sala. Ministros: Sandoval; Egnem (redactora); Muñoz; Pfeiffer; Valderrama [apelación de protección].
iii) Sánchez con Ministerio del Interior (2017): CS, 20 abril 2017 (Rol N° 78972-2016). Tercera Sala. Ministros: Egnem (voto en contra), Sandoval (voto en contra) [¿redactora?] y Muñoz. Abogados integrantes: Quintanilla y Lagos.

(*) Sentencia que propugna un sometimiento de la efectividad administrativa y de los Derechos de los particulares de ante el interés del Estado de fiscalizar y reprimir:
Aguas del Altiplano S.A. con Superintendencia de Servicios Sanitarios (2016): CS 24 agosto 2016 (Rol N°27.989-2016). Tercera Sala. Ministros: Sandoval (redactora); Aránguiz; Egnem; Valderrama; abogado integrante: Prado [casación en el fondo].

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