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Término anticipado del empleo administrativo a contrata: lo transitorio no significa precariedad

"... La reciente jurisprudencia de la Tercera Sala de la Corte Suprema, si bien con algún zigzagueo, ha venido a proteger la estabilidad del empleo administrativo a contrata, en un intento por evitar la precariedad…”

Viernes, 02 de diciembre de 2016 a las 15:34
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Alejandro Vergara

La Tercera Sala de la Corte Suprema (CS) ha venido a renovar su arcaica línea jurisprudencial en materia de empleo a contrata, dejando de lado una larga tradición de deferencia a la arbitrariedad de la Administración y al maltrato laboral en esta materia. ¿Es el fin de la abusiva cláusula “mientras sean necesarios los servicios” en el empleo a contrata?

En estos casos laborales la arbitrariedad de la Administración no tiene el tono de los casos clásicos de la disciplina, en que los actos se dirigen en contra de algún ciudadano en su faz de administrado (de ahí que estos problemas no pertenecen, en rigor, al Derecho Administrativo), sino que tal arbitrariedad está dirigida hacia sus propios funcionarios, o trabajadores en sentido genérico (esto es, hacia toda esa masa de empleados que componen su fuerza laboral; de ahí que estos problemas pertenecen al Derecho Laboral administrativo). Es a ese personal al que, ante despidos injustos, la CS ha venido ahora, inusitadamente, a proteger.

¿Qué ha pasado? En el reciente caso Peña Olate con Instituto de Previsión Social (3 octubre 2016), de la Tercera Sala de la CS, después de varios zigzagueos y un evidente desorden en el voto de sus ministros, observamos un giro jurisprudencial, el que cabe celebrar, pues han venido a proteger la estabilidad del empleo a contrata, evitando la tradicional precariedad a que es sometido.

A estos temas de derecho laboral administrativo, relativo al personal de los órganos de la Administración (no de los “altos directivos públicos”, sino de sus trabajadores y profesionales), ya dediqué, en materia de contratos a honorarios, un comentario anterior, sobre la actual línea jurisprudencial de la Cuarta Sala CS, la que incorporó estándares y garantías provenientes del Código del Trabajo, aplicando la técnica de la supletoriedad normativa y principios jurídicos; todo ello con plena legitimidad democrática y con una argumentación impecable.

En estos casos de empleo a contrata que ahora comento los conflictos los ha suscitado el término anticipado de las contratas.

Lo transitorio de las contratas no significa precariedad

El empleo a contrata, dice la ley, “es de carácter transitorio” (art.3 letra c) del Estatuto Administrativo = Ley N° 19.834, de 1989 = EA); agrega su art. 10 que tales empleos “durarán, como máximo, hasta el 31 de diciembre de cada año”. La misma disposición se encuentra en el art.5 letra f), de la Ley N°18.883 (Estatuto Administrativo para funcionarios Municipales), que define el empleo a contrata como “de carácter transitorio”.

¿Qué significa que un empleo sea transitorio? ¿Es ello sinónimo de inestabilidad o precariedad? ¿O es sinónimo de plazo fijo? Lo transitorio lo opone la ley al carácter permanente del empleo de planta (art. 3 b) EA), pero tal carácter transitorio no cabe entenderlo como inestable o precario, como se ha venido entendiendo en la práctica por la Administración, y como hasta ahora ha sido aceptado, con deferencia, por la jurisprudencia; pues la CS había aceptado por décadas la validez de una abusiva cláusula según la cual tales servicios quedan sujetos “a las necesidades del servicio” o “hasta que los servicios sean necesarios”, que se incluye en los actos/contratos de nombramiento o designación de empleos a contrata. De ese modo, el jerarca o directivo de turno, tiene la posibilidad de poner término intempestivamente a todas las contratas, sin fundamento alguno, y sin respetar el plazo contenido, en otra cláusula, del mismo acto.

Así, los funcionarios a contrata en la práctica no quedan sujetos, injustamente, como lo dice la ley, a un plazo determinado o limitado al 31 de diciembre de cada año (que es lo propio de lo transitorio), sino que a partir de una errónea interpretación se había asentado la validez de tal cláusula, permitiendo que por el mero capricho o arbitrariedad del jefe de servicio se pueda expulsar en cualquier instante al funcionario a contrata, a pesar de que en su designación conste un plazo determinado.

Entonces, cabe reinterpretar las reglas vigentes, a la luz de principios jurídicos atinentes a la estabilidad de la relación laboral y al cumplimiento de los plazos consignados en los actos de designación de las contratas; pues del texto de la ley sólo se puede desprender que las contratas son temporales (transitorio), pero no que sean precarias y que queden al arbitrio del jerarca de turno.

No pareciera válido, entonces, que a pesar de señalarse un plazo determinado en la designación a contrata, al mismo tiempo la Administración incorpore otra cláusula paralela en que se reserva el privilegio de incumplir ese plazo y prescindir en cualquier momento del funcionario, “por necesidades del servicio”. Eso rompe cualquier derecho a la estabilidad y el principio de la confianza legítima.

El lento y desordenado cambio jurisprudencial de la Corte Suprema en cuanto al término anticipado de empleos a contrata (sin respetar plazo)

El giro en la jurisprudencia de la Tercera Sala de la CS ha sido pausado y hay que distinguir dos etapas.

¡) Línea jurisprudencial de la CS que acepta precariedad de empleo a contrata (*)

La ya antigua doctrina de la CS aceptaba la precariedad de la relación a contrata y la validez de la cláusula que permitía la arbitrariedad de la Administración, pudiendo ésta poner término anticipado a las contratas en cualquier momento, sin ningún respeto por el plazo consignado en el acto de designación ni exigiendo motivación al acto de la Administración.

La CS, en múltiples sentencias, dieciocho en total, desde fines de 2014, en el caso Suazo Reyes, Alejandro con Ministerio de Salud y otro (2014), y hasta inicios de 2016, en el caso Benavente Miranda, Nicolás con Policía de Investigaciones (2016), había venido a apoyar a la Administración en el cese anticipado de las contratas, basada en cláusula de “necesidad del servicio…”, declarando la CS en todas esas sentencias (lo que era transcrito textual, una y otra vez), que el empleo a contrata dice relación con “servicios cuya principal característica es la precariedad de su duración”, argumentando que ello fluye de manera implícita de la expresión “carácter transitorio” , que utiliza el art.3 letra c) de la Ley N° 19.834, de 1989 (= EA). Apoyaron esta doctrina en los votos de mayoría los siguientes ministros de (o en) la Tercera Sala: Silva, Pierry.1 (en 16 ocasiones); Valderrama; Carreño; Valdés; Egnem; Sandoval.1 (en 16 ocasiones); y Aranguiz.1.

El Ministro Pierry fue mudando de doctrina poco a poco; incluso durante un tiempo fallaba paralelamente por una tesis o por otra, en casos aparentemente idénticos; hasta que se asentó su cambio definitivo, lo que señalo como Pierry.2. En el caso del Ministro Aránguiz ocurre algo similar.

ii) Giro jurisprudencial de la CS que rechaza precariedad de empleo a contrata (**)

Pero en muchos casos en que la mayoría aceptaba la precariedad, desde 2014, se registran importantes votos disidentes de los ministros Cerda y Chevesich, sin ser estables en la Tercera Sala, en los casos Suazo Reyes (2014), Turra Corrales (2015) y Riquelme Fuenzalida (2015).

Luego, a fines de 2015, se produce un período de transición, pues los ministros Pierry y Aránguiz en algunos casos fallaron con la mayoría (manteniendo la doctrina antigua), pero poco a poco, y a veces paralelamente, fueron emitieron votos disidentes, variando su opinión; ello en los casos Morales Ureta (2015), Concha Mora (2015) y Mora Ortega (2015).

La jurisprudencia fue inestable durante el año 2016; pero ya en el caso Loyola Sepúlveda, Sofía con INDAP (2015), parece iniciarse el giro jurisprudencial, el que se asentaría, con algún zigzagueo, en Peña Olate con Instituto de Previsión Social (2016). ¿Qué explica este giro jurisprudencial si se han mantenido casi los mismos ministros en la Tercera Sala? Ello se explica por el evidente cambio de opinión de tres ministros: Pierry.2, Aránguiz.2 y Sandoval.2; el voto ocasional del ministro Cisternas; el cambio de opinión de un abogado integrante: Prado.2; y lo que es muy relevante, la llegada del Ministro Muñoz a la Tercera Sala, quien no sólo concurre a la nueva doctrina, que ahora es mayoría, en Peña Olate (2016), sino que agrega mayores fundamentos. Se puede decir que se retoma la doctrina de los ministros Cerda y Chevesich, incluso algunos de sus fundamentos.

Los únicos votos en contra de la nueva línea jurisprudencial corresponden a los ministros Egnem, Carreño y Valderrama (quienes han mantenido sus antiguos votos, en que eran mayoría; ahora son minoría). En un caso, Montoya Perrejinonosky (2016), curiosamente reaparece un voto de la ministra Sandoval.1, por la antigua doctrina.

Pareciera que la principal razón por la que los ministros han cambiado de opinión, y han declarado ahora arbitraria la decisión de la Administración de poner término anticipado a las contratas, rechazando el uso de la cláusula y frase genérica “por necesidades del servicio” (lo que antes aceptaban), es por el prolongado tiempo que en muchos casos se ha mantenido el empleo a contrata (en los casos fallados contra la Administración se trataba de trabajadores que llevaban 7, 7, 7, 22 y 20 años de servicio, con igual número de renovaciones de esas contratas), y no tanto por la falta de fundamentos del acto de la Administración.

El rechazo que la CS manifiesta ahora al término anticipado de la contrata es porque lo considera un quebranto de la garantía de la igualdad ante la ley o a las reglas del procedimiento administrativo; pero curiosamente, no ha explorado en una vía más usual: interpretar bien el art.3 letra c) del EA, según señalo más arriba.

(*) Línea jurisprudencial de la CS que acepta precariedad del empleo a contrata: apoya cláusula de “mientras sean necesarios los servicios…”, y así Administración puede poner término anticipado a empleos a contrata (sin respetar plazo)

i) Suazo Reyes, Alejandro con Ministerio de Salud y otro (2014): CS 31 diciembre 2014 (Rol N°30.017 -2014). Tercera Sala. Ministros: Pierry.; Egnem (redactora); Cerda (disidente) y Carreño [Protección].
ii) Díaz Palominos, Ricardo con Subsecretaría de Salud Pública (2015): CS 6 enero 2015 (Rol N°30.172 -2014). Tercera Sala. Ministros: Pierry (redactor); Egnem; Sandoval; abogado integrante: Prieto [Protección].
iii) Martínez Castro, Elizabeth con Consejo Nacional de la Cultura y las Artes (2015): CS 12 enero 2015 (Rol N°32.061 - 2014). Tercera Sala. Ministros: Pierry; Egnem; Sandoval y Carreño (redactor): abogado integrante: Prieto [Protección].
iv) Manríquez Castillo, Yenny con Ministerio de Salud (2015): CS 14 enero 2015 (Rol N°30.770 -2014). Tercera Sala. Ministros: Pierry; Egnem (redactora); Sandoval y Carreño: abogado integrante: Baraona y Lagos [Protección].
v) Turra Corrales, Alfrodin con Subsecretaría de Salud Pública (2015): CS 14 enero 2015 (Rol N°29.530 - 2014). Tercera Sala. Ministros: Pierry; Egnem; Sandoval; Chevesich (disidente) y Carreño (redactor) [Protección].
vi) Anasco Luna, Carlos con Gobernación Provincial de Parinacota (2015): CS 22 enero 2015 (Rol N°31.395 - 2014). Tercera Sala. Ministros: Pierry; Sandoval y Carreño abogado integrante: Bates y Gorziglia (redactor) [Protección].
vii) Bazán Montaña, Andrés con CONADI (2015): CS 29 enero 2015 (Rol N°417- 2015). Tercera Sala. Ministros: Pierry; Sandoval y Carreño (redactor) abogado integrante: Prado y Piedrabuena [Protección].
viii) Valdebenito Troncos, Patricio con Ministerio de Educación (2015): CS 23 febrero 2015 (Rol N°419- 2015). Tercera Sala. Ministros: Pierry; Sandoval (redactora); Egnem; Aránguiz y Carreño [Protección].
ix) Riquelme Fuenzalida, Blanca con SEREMI de Energía Maule (2015): CS 17 junio 2015 (Rol N°7.261- 2015). Tercera Sala. Ministros: Pierry; Sandoval (redactora) y Chevesich (disidente): abogado integrante: Prado y Lagos [Protección].
x) Hernández Arias, Pablo con Servicio de Salud Metropolitano (2015): CS 12 marzo 2015 (Rol N°568- 2015). Tercera Sala. Ministros: Pierry; Sandoval; Egnem; Aránguiz y Carreño (redactor) [Protección].
xi) Pinto Arriagada, Manuel con Fondo de Solidaridad e Inversión Social (2015): CS 31 marzo 2015 (Rol N°2.814- 2015). Tercera Sala. Ministros: Pierry (redactor); Sandoval; Egnem; Aránguiz y Carreño [Protección].
xii) Díaz Pizarro, Andrea con JUNAEB (2015): CS 10 agosto 2015 (Rol N°7.711- 2015). Tercera Sala. Ministros: Pierry; Sandoval y Egnem: abogado integrante: Gómez y Matus (redactor) [Protección].
xiv) Mora Ortega, Claudio con Servicio de Salud Metropolitano (2015): CS 26 noviembre 2015 (Rol N°17.697- 2015). Tercera Sala. Ministros: Pierry (disidente); Aránguiz (redactor y disidente); Sandoval; Egnem y Pfeiffer [Protección].
xiii) Morales Ureta, Marcos con Municipalidad de Puchuncaví (2015): CS 24 diciembre 2015 (Rol N°36.512- 2015). Tercera Sala. Ministros: Pierry (disidente); Aránguiz (disidente); Sandoval; y Valderrama: abogado integrante: Prado [no indica redactor] [Protección].
xiv) Concha Mora, Andrea con INE (2015): CS 31 diciembre 2015 (Rol N°25.475- 2015). Tercera Sala. Ministros: Pierry (redactor y disidente); Aránguiz (disidente); Sandoval; Egnem y Valderrama [Protección].
xv) Segura Donoso, Viviana con Gendarmería (2016): CS 25 enero 2016 (Rol N°30.222-2015). Tercera Sala. Ministros: Pierry; Aránguiz; Sandoval; Egnem y Valderrama (redactor) [Protección].
xvi) Ancelovici Valle, Solá con SENDA (2016): CS 22 marzo 2016 (Rol N°4.227 - 2016). Tercera Sala. Ministros: Pierry; Valdés; Silva; Egnem (redactora) y Carreño [Protección].
xvii) Brunet Bruce, Marcelo con Gendarmería (2016): CS 22 marzo 2016 (Rol N°4.234 - 2016). Tercera Sala. Ministros: Pierry (redactor); Valdés; Silva; Egnem y Carreño [Protección].
xviii) Benavente Miranda, Nicolás con Policía de Investigaciones (2016): CS 11 abril 2016 (Rol N°15.031 - 2016). Tercera Sala. Ministros: Pierry (redactor); Aránguiz; Sandoval; Egnem: abogado integrante: Rodríguez [Protección].

(**) Línea jurisprudencial que no acepta precariedad de empleo a contrata:

i) Loyola Sepúlveda, Sofía con INDAP (2015): CS 17 marzo 2015 (Rol N°32.289 - 2014). Tercera Sala. Ministros: Pierry (redactor); Aránguiz; Sandoval; Egnem (disidente) y Carreño (disidente) [Protección].
ii) Montoya Perrejinoski, Fernanda con IPS (2015): CS 9 junio 2015 (Rol N°5.684 - 2015). Tercera Sala. Ministros: Pierry; Sandoval (disidente); Egnem (redactora y disidente): abogados integrantes: Lagos y Prado [Protección].
iii) Olivares Romero, José con JUNAEB (2015): CS 3 noviembre 2015 (Rol N°10.346-2015). Tercera Sala. Ministros: Pierry (redactor); Sandoval (disidente); Egnem (disidente); Cisternas: abogado integrante: Quintanilla [Protección].
iv) Cerda Gómez, Sergio con Dirección de Vialidad (2016): CS 3 marzo 2016 (Rol N°37.984-2015). Tercera Sala. Ministros: Pierry; Sandoval; Aránguiz (redactor); Valderrama (disidente): abogado integrante: Pizarro [Protección].
v) Peña Olate, Gustavo con Instituto de Previsión Social (2016): CS, 3 octubre 2016 (Rol N°35.196-2016). Tercera Sala. Ministros: Sandoval; Aránguiz; Muñoz (agrega fundamentos); Egnem (redactor y disidente); abogado integrante: Pfeffer (disidente) [Protección].

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