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La especialidad material en la motivación del acto administrativo

"... La cuestión a debatir es cuál es el contenido que debe tener un acto administrativo para que su motivación sea considerada suficiente frente a un ciudadano, es decir, las consideración de hecho y de derecho debidamente razonadas para el caso concreto, aunque la regulación sea de contenido técnico..."

Viernes, 29 de julio de 2016 a las 9:37
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Luis Cordero
Como he explicado en otro momento, la Corte Suprema ha utilizado la motivación como medio específico para el control procedimental de los actos de la Administración, especialmente en aquellos casos donde se encuentra en juego el ejercicio de potestades discrecionales. Ese estándar lo ha aplicado con igual entidad para cuestiones generales de Derecho Administrativo, como aquellas donde se encuentra en juego la aplicación de reglas especiales de un sector regulado.

Esto ha permitido que la jurisprudencia, en general, sostenga que las reglas y principio de la Ley de Procedimiento Administrativo (LBPA) tienen aplicación para todos los actos administrativos, como un régimen de garantía común de los ciudadanos frente a la Administración (Cordero Vega, 2014, 2015). 

Se trata de una situación que se hace algo más compleja en un sistema institucional como el nuestro, donde carecemos de un contencioso administrativo general y en que la legalidad administrativa se discute en tribunales de competencia sectorial, atomizados para la resolución de controversias dejando solo a la Corte Suprema —tercera sala en principio— como el único que puede terminar por uniformar el régimen de Derecho Público. La pregunta que se suscita en ese caso es ¿qué criterio deberían aplicar esos jueces especiales para resolver los problemas de Derecho Administrativo? ¿Bastaría la simple regulación sectorial?

Esta cuestión se discutió este mes en un sentencia de la Corte Suprema en materia tributaria (SCS, 12.07.2016, Rol Nro. 9.966-2015) —que resolvió la segunda sala—, en la cual se debatía si las exigencias de motivación de un acto administrativo de gravamen —como el caso de una resolución del SII en que se negaba la devolución de un saldo a favor de un contribuyente— debían ser aplicadas y exigidas las normas de la Ley de Procedimiento Administrativo. Mientras el Tribunal Tributario y Aduanero (el contencioso especial) y la Corte de Apelaciones respectiva sostuvieron que esas normas eran exigibles como a todo acto administrativo, de modo que referencias meramente contables en el contenido de la resolución no se podían tener como motivación suficiente, la tesis del máximo tribunal fue distinta: sostuvo que las exigencias del Derecho Administrativo general no eran aplicables al acto administrativo tributario.

En efecto, la Corte señaló que no resultaba “exigible al ente fiscalizador la utilización de una nomenclatura propia del contencioso administrativo general, puesto que debe atenderse a las características especiales de esta rama del derecho [tributario], de tal forma que los conceptos contables son la mayoría de las veces necesarios y más ilustrativos que las expresiones jurídicas” (C. 3).

La tesis de la segunda sala es distinta de la que ha sostenido, precisamente, la tercera sala de la Corte Suprema. Para esta última —la que ha sido especialmente relevante en materia ambiental, donde la ley permite razonar en términos técnicos— ha señalado que las reglas de la Ley de Procedimiento Administrativo se aplica con alcance general a todos los actos administrativos como un medio de garantía de los derechos de los ciudadanos frente a la Administración (p.e. SCS 06.04.2015, Rol Nro. 21.993-2014). En otros términos, la regulación administrativa general es el piso para la adopción de las decisiones sobre las cuales se construye la regulación administrativa especial. Esa es, por lo demás, la relación entre Derecho Administrativo general y sectores de referencia, que se ha transformado en una influyente visión en el Derecho Administrativo contemporáneo (Schmitt Assman, 2003). 

Aquello es especialmente relevante si se considera que el propio Código Tributario tras la reforma de la Ley Nro. 20.4.20 estableció dentro de las regla de garantías de los contribuyentes frente a la Administración, precisamente, las establecidas en la Ley de Procedimiento Administrativo (art. 8 bis), pero además porque la nueva justicia tributaria fue entendida como una jurisdicción contenciosa administrativa y así, por lo demás, lo ha entendido el propio Tribunal Constitucional desde hace un tiempo (STC Rol 616 C. 25 - 35).

Por tal motivo, la pregunta en casos como estos no es cuál es el lenguaje técnico que debe respetar el juez contencioso administrativo cuando conoce la decisión de la administración (ese es un asunto que resuelve en una institución distinta, como la deferencia de experto), ni tampoco la opción técnica que la administración podría utilizar al momento de decidir un asunto (un tema propio de la discrecionalidad técnica), sino que la cuestión a debatir es cuál es el contenido que debe tener un acto administrativo para que su motivación sea considerada suficiente frente a un ciudadano, es decir, las consideración de hecho y de derecho debidamente razonadas para el caso concreto, aunque la regulación sea de contenido técnico, esencialmente para que el afectado pueda conocer adecuadamente el contenido de la decisión y tener la posibilidad de hacer efectivo su derecho legítimo a la impugnación.

La tesis de la segunda sala de la Corte es en extremo peligrosa. Sostener que los criterios generales del Derecho Administrativo no son aplicables a regulaciones especiales y que estas, como en materia tributaria, pueden quedar reducidas en su motivación a las cuestiones meramente contables encierran el riesgo de la inmunización de las decisiones de la autoridad administrativa y, por esa vía, una limitada capacidad de revisión judicial en materia tributaria. Al final del día, en este caso los tribunales estaban decidiendo sobre el estándar de legitimación procedimental del acto (la motivación) y no sobre la regulación sustantiva. Si lo primero es limitado, lo segundo se puede hacer prácticamente imposible.

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"...El caso 'Ingeniería Olivares' es un buen ejemplo de cómo la Corte es consciente del desarrollo de sus criterios jurisprudenciales y los impactos que estos provocan en las posiciones estratégicas operadores legales, especialmente cuando se trata de categorías que ella misma construyó como el “decaimiento” del procedimiento administrativo sancionador al amparo de simples principio..."

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"...A diferencia de lo sostenido por la Corte Suprema, estos (...) no constituyen una nueva figura jurídica en la tramitación del procedimiento administrativo sancionador ni altera su naturaleza jurídica, sino que se trata, en términos estrictos, del acto final que resuelve aprobar o rechazar el programa presentado por el interesado en los casos en que la SMA efectúe correcciones u observaciones..."

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“…Un aire refrescante se percibe en la Tercera Sala de la Corte Suprema, en que es perceptible cómo se busca la uniformidad en la resolución de casos, con lo cual se mejora la respuesta que ese órgano jurisprudencial le da a la ciudadanía, en lo cual también podemos invocar el principio democrático…”

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