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Cómputo de plazos en los recursos judiciales contra actos administrativos. Confusión jurisprudencial entre días hábiles administrativos y días hábiles procesales

“… La LBPA consagra importantes estándares, entre ellos el cómputo de plazos según días hábiles administrativos, pero sólo cabe aplicarlo al interior de los procedimientos administrativos, y no para el caso de las acciones judiciales contra actos administrativos, como lo ha venido realizando la Tercera Sala (administrativa) de la Corte Suprema…”

Lunes, 11 de abril de 2016 a las 11:54
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Alejandro Vergara
Existe confusión en la actual jurisprudencia de la Corte Suprema en el tema del cómputo de plazos de las acciones contenciosas administrativas anulatorias. El tema es micrológico y acuciante; dice relación con el acceso a la jurisdicción (garantías de la igualdad y del justo y racional proceso consagradas en el art. 19 n°s. 2 y 3 de la Constitución). Es además un tema de mucha utilidad práctica, con dispersión normativa y al que se le ha prestado poca atención doctrinaria (*). Pero se nubla aún más el actual panorama al observar la confusa escena jurisprudencial.

En efecto, la jurisprudencia de la Corte Suprema es actualmente contradictoria: si bien sentencias recientes de su Segunda Sala aplican correctamente la regla del Código de Procedimiento Civil (CPC), otras sentencias también recientes de la Tercera Sala (siguiendo una persistente línea jurisprudencial) curiosamente aplican la regla de la Ley de Bases de los Procedimientos Administrativos (LBPA). Incluso, por exótico que sea, ¡ha habido sentencias y votos disidentes que aún intentan aplicar la caduca regla del Código Civil (CC)!

El contexto es el siguiente: una vez finalizada la vía administrativa, al dictarse un acto administrativo terminal o aún en medio de un procedimiento administrativo, el interesado puede accionar ante los tribunales de justicia (generalmente, ante una Corte de Apelaciones), entablando diversos recursos: de reclamación, ilegalidad, impugnación, protección (en sus diversas terminologías, según las leyes especiales de que se trate); dando inicio así a un proceso judicial, un contencioso administrativo anulatorio. Estas acciones y recursos están consagrados y regulados en leyes especiales, las que usualmente son escuetas y se refieren a pocos aspectos procesales (omitiendo regular el cómputo del plazo para interponerlos), lo que produce lagunas y esperables dudas interpretativas. Surgen dudas pues, según los tipos de plazos que existen, la legislación ofrece al menos tres reglas para su cómputo:

i) los plazos civiles (arts. 48 a 50 CC) son de días corridos y se computan todos los días, incluso los feriados (a no ser que la ley especifique que se trata de días útiles). Se aplican a las convenciones entre particulares; pero desde 2003 en que se dicta la LBPA nunca se aplican a los procedimientos administrativos.

ii) los plazos procesales civiles (arts. 59, 64 y 66 CPC) son de días hábiles/procesales y se computa el día sábado y no los feriados). Se aplican a todos los procesos y gestiones judiciales civiles regidas por el CPC.

iii) los plazos administrativos (art. 25 LBPA) son de días hábiles/administrativos y se computan sólo los días lunes a viernes (siendo inhábiles los días sábados, domingos y festivos). Se aplican a los procedimientos en sede administrativa regidos por la LBPA.

El origen de la confusión es que tanto el CPC como la LBPA usan la misma expresión hábiles para conceptos jurídicos distintos; de donde la expresión hábiles resulta ambivalente (un mismo significante para dos significados). De ahí, que existen dos tipos de días hábiles: los días hábiles/procesales y los días hábiles/administrativos. Lo lamentable es que reina cierta confusión en la práctica administrativa, forense y jurisprudencial.

Para un análisis jurisprudencial del tema cabe aislar primero la hipótesis de correcta aplicación de la LBPA, dentro del procedimiento administrativo. Para el cómputo de plazos ad intra del procedimiento administrativo, dada la naturaleza administrativa de la sede en que opera, se aplica (salvo ley especial, lo que es raro) supletoriamente el art. 25 LBPA (que regula los días hábiles/administrativos). Puedo citar tres casos de procedimientos administrativos especiales, cuya ley especial no regula el cómputo de los plazos:

i) en Empresa de Vigilancia (2013) y en Eulen Seguridad (2015) se trata de recursos administrativos de reconsideración ante la Inspección del Trabajo (regulado en el art. 512 inc. 1° Código del Trabajo, que establece un plazo de 30 días, sin señalar su forma de cómputo); la Inspección del Trabajo intentaba erróneamente que se computase como plazo de días corridos (regla del CC).

ii) en Sociedad Copefrut S.A. con DGA (2012) se trata del recurso de reconsideración ante la Dirección General de Aguas (DGA) (regulado en el art. 136 Código de Aguas, que establece un plazo de 30 días, sin especificar su modo de cómputo). La DGA suele aducir que debe computarse como corrido conforme las normas del CC.

iii) en Banco Bilbao Vizcaya con DGA (2012) se trata de la prórroga de un plazo (para presentar oposición) del procedimiento administrativo que vencía un día inhábil (domingo), y la DGA intentaba que no operase la prórroga para el día hábil siguiente.

En todos ellos la Corte Suprema ofrece una línea jurisprudencial coherente con la naturaleza de ese procedimiento aplicando la regla de la LBPA ad intra del procedimiento administrativo (**).

Pero no cabe aplicar la regla de la LBPA ad extra del procedimiento administrativo, como es el caso del cómputo de plazos para deducir una acción judicial en contra de un acto administrativo terminal una vez terminada la vía administrativa o en medio de esa vía administrativa (esto es, fuera de esa sede administrativa). En este campo no cabe aplicar la regla de la LBPA pues tanto la naturaleza del plazo como de la sede donde se presentará el recurso respectivo es judicial. En otras palabras, ¿cuál es la naturaleza y cómo se computan los plazos de días que suelen fijar las leyes especiales para la impugnación de actos administrativos ante los tribunales? ¿Son plazos procesales o administrativos? Y, en seguida, ¿se computan según días hábiles/procesales o según días hábiles/administrativos? Esto es, ¿se aplica supletoriamente la regla del CPC o la regla de la LBPA? El plazo para deducir acciones jurisdiccionales, parece obvio decirlo, tiene la naturaleza del órgano (tribunal) encargado de resolver el recurso respectivo; y los procesos ante los órganos jurisdiccionales se rigen por las reglas del CPC (salvo algún caso excepcionalísimo de reglas procesales especiales), y nunca por las reglas de la LBPA. De ahí que cabe aplicar el art. 59 CPC y no procede aplicar el concepto de días hábiles contenido en el art. 25 de la LBPA. Ello es consistente con la naturaleza del recurso (acción judicial), del proceso (judicial) y de la sede (judicial) en que se presentará y resolverá el recurso respectivo.

Pero existe confusión y dispersión en la jurisprudencia de la Corte Suprema al respecto.

Aplicación del caduco criterio del CC. Aunque resulte curioso, ha habido sentencias hasta 2012 y recientes votos disidentes que aplican el CC, acogiendo una abusiva y decadente práctica de algunos órganos administrativos (***). El caso de Agrícola San Isidro (2012) pareciera que es el último ejemplo de sentencia que aplica el CC para el cómputo de plazos de acciones judiciales. Últimamente son los votos de minoría de la Ministra Egnem (hasta 2014); en Luzparral (2014) y Pehuenche (2014) por una parte argumenta correctamente que no se aplica la LBPA por ser un reclamo judicial, pero concluye erróneamente que debe aplicarse el art. 50 CC; luego, en Ingeniería (2015) consigna una prevención en que propugna el cómputo de los días sábado (criterio similar al CPC); no obstante, ella ha evolucionado en su doctrina, y ahora último propugna (correctamente, y en minoría con los demás ministros de la Tercera Sala) la aplicación del CPC y emite disidencia de aplicar la LBPA en los casos Gebauer con Transelec 1 (2015), Gebauer con Transelec 2 (2015) y González con Transelec (2015).

Aplicación incorrecta de la LBPA. La Tercera Sala (administrativa) ha fallado aplicado sistemáticamente la LBPA para la hipótesis de cómputo de plazos de acciones judiciales (****). Pareciera que lo hace en el entendido que estaría aplicando para el administrado un criterio más favorable que aquel contenido en el CC, pero ello es a costa de incumplir la regla de procedimiento judicial contenida en el CPC. Muestro ejemplos relativos a dos tipos de reclamaciones judiciales del sector eléctrico (pero existen muchos otros casos que en los propios fallos de la Tercera Sala se exhiben como precedentes).

i) en Gebauer con Transelec 1 (2015), Gebauer con Transelec 2 (2015) y González con Transelec (2015) la Tercera Sala aplica la LBPA (en todos existe voto disidente de la Ministra Egnem, quien aplica el CPC). Se trata del reclamo ante un Tribunal, contemplado en el art. 68 de la Ley General de Servicios Eléctricos (reclamo del monto de indemnización a pagar al dueño de predio afectado por una servidumbre eléctrica). La Tercera Sala entiende que el plazo para reclamar se relaciona con una gestión “contencioso administrativa”, y declara que “sólo a partir de la primera resolución [del Tribunal] que se pronuncie sobre la admisibilidad de la reclamación el proceso se tornará en judicial”.

ii) en Luzparral S.A. con SEC (2014), Pehuenche con SEC (2014) e Ingeniería Ltda. con SEC (2015) la Tercera Sala igualmente aplica la LBPA. Se trata del recurso de ilegalidad contemplado en art. 19 de la Ley N° 18.410 de 1985 que crea la Superintendencia de Electricidad y Combustibles (LSEC). A partir de la ley N° 19.613 de 1999 este plazo judicial fue calificado expresamente como de días hábiles; pero en el art. 21 LSEC, se establece que los plazos de días en ella establecidos se suspenden los feriados (asimilándolo así a los plazos del CPC). Así y todo, estas sentencias aplican la LBPA.

Aplicación correcta del CPC. En fin, son la Segunda Sala de la Corte Suprema y la Segunda Sala de la Corte de Apelaciones de Santiago las que han ofrecido últimamente sentencias correctas y coherentes con la regla legal del CPC (*****).

i) en SDV con Servicio de Aduanas (2015), la Segunda Sala de la CS aplica el CPC. Se trata de la reclamación judicial de una multa impuesta por Servicio Nacional de Aduanas (acción del art. 186 de la Ordenanza de Aduanas (OA), según el cual se puede reclamar dentro de los 15 días hábiles siguientes para ante el Tribunal Tributario y Aduanero (TTA). Sin embargo, la OA no define qué se entiende por días hábiles. La sentencia señala que quién deduce un reclamo “está iniciando una gestión judicial”, debiendo aplicarse las normas del CPC sobre regulación de plazos, pues no se trata de un plazo concebido dentro de un determinado procedimiento administrativo, sino que es posterior al mismo.

ii) en Empresa Nacional de Petróleo con Jueces del Tribunal Ambiental (2015), la Segunda Sala de la Corte de Apelaciones de Santiago, aplica el CPC. Se trata del intento del Tribunal Ambiental de aplicar el peor estándar de plazo: los días corridos del CC, para un plazo judicial; la Corte aplica el criterio de los días hábiles del CPC.

En suma, para resolver las lagunas que se producen en el cómputo de los plazos de las acciones judiciales contra actos administrativos, esto es, ad extra del procedimiento administrativo, hay confusión jurisprudencial: hasta 2014 se siguió aplicando el CC; actualmente, en sentencias de diciembre de 2015, la Tercera Sala de la CS continúa una tan persistente como incorrecta línea jurisprudencial en que computa los plazos judiciales conforme a la LBPA; pero la Segunda Sala de la CS ofrece una correcta jurisprudencia en que computa los plazos judiciales conforme al CPC.

__________________

(*) Doctrina. Para no repetir argumentos anteriores, cito como complemento tres comentarios que pueden ser útiles: “Cómputo y prórroga de plazos en los procedimientos administrativos especiales. Una correcta aplicación supletoria de la LBPA”, en: Revista de Derecho Administrativo, Nº2, 2008 (Santiago, LexisNexis) pp. 161-163; “Cómputo del plazo para interponer el recurso de reclamación judicial de los actos administrativos. El caso del artículo 137 del Código de Aguas”, en: Revista de Derecho Administrativo, Nº8, 2013 (Santiago, LexisNexis) pp. 153-160; y “Cómputo e interrupción de plazos en el procedimiento administrativo. micrología del principio de certeza jurídica”, en: Administración y Derecho (Santiago, LegalPublishing, 2014) pp. 299-312.

(**) Sentencias que aplican correctamente LBPA ad intra de sede administrativa (Primera, Segunda y Tercera Salas]:
i) Banco Bilbao Vizcaya Argentaria con Dirección General de Aguas (2012): CS, 23 mayo 2012 (Rol N° 839-2010). Segunda Sala: Ministros: Juica; Künsemüller (redactor); Brito; Escobar; abogado integrante: Bates. [Casación]
ii) Sociedad Copefrut SA con Dirección General de Aguas (2012): CS, 5 diciembre 2012 (Rol N° 2762-2011). Primera Sala: Ministros: Segura; Araya (redactor); Silva; Maggi; abogado integrante: Vial. [casación]
iii) Empresa de Vigilancia y Aseo Industrial Fudu Limitada con Inspección del Trabajo de Santa Cruz (2013): CS, 14 marzo 2013 (Rol N° 316-2013). Tercera Sala: Ministros: Carreño; Pierry; Sandoval; abogados integrantes: Lagos (redactor) y Peralta. [recurso de protección]
iv) Eulen Seguridad S.A. con Inspección Comunal del Trabajo (2015): CS, 17 noviembre 2015 (Rol N° 18.414-2015). Tercera Sala: Ministros: Sandoval; Aránguiz; Egnem; Pierry; Pfeiffer (redactor). [recurso de protección]

(***) Sentencias y votos que aplican el CC:
i) Agrícola San Isidro Limitada con Dirección General de Aguas (2012): 4 octubre 2012 (Rol N° 5576-2012). Primera Sala: Ministros: Segura; Araya y Silva. Abogados integrantes: Lecaros y Vial. [recurso de queja]
ii) En votos disidentes en los casos Luzparral S.A. con Superintendencia de Electricidad y Combustibles (2014) y Empresa Eléctrica Pehuenche S.A. con Superintendencia de Electricidad y Combustibles (2014) la Ministra Egnem propugna la aplicación del CC.

(****) Sentencias que aplican incorrectamente la LBPA para el cómputo del plazo de acciones judiciales (ad extra del procedimiento administrativo):
a) Casos del art. 68 LGSE:
i) Juan Gebauer Burmester con Transelec S.A. (2015, 1): CS, 7 abril 2015 (Rol N°26.065-2014). Tercera Sala. Ministros: Carreño (redactor), Sandoval, Aránguiz, Egnem (voto disidente), y Pierry. [casación]
ii) Juan Gebauer Burmester con Transelec S.A. (2015, 2): CS, 6 mayo 2015 (Rol N°2738-2015). Tercera Sala. Ministros: Sandoval, Egnem (voto disidente), Pierry, Lagos (redactor y voto disidente). [casación]
iii) Juan González Guerrero con Transelec S.A. (2015): CS, 6 mayo 2015 (Rol N° 4004-2015). Tercera Sala. Ministros: Sandoval, Egnem (voto disidente), Pierry, Lagos (redactor y voto disidente). [casación]
b) casos del art. 19 Ley N° 18.410:
i) Luzparral S.A. con Superintendencia de Electricidad y Combustibles (2014): CS, 30 junio 2014 (Rol N° 7079-2014). Tercera Sala: Ministros: Ballesteros, Pierry, Egnem (voto disidente), Sandoval; abogado integrante: Gorziglia (redactor). [reclamación; apelación]
ii) Empresa Eléctrica Pehuenche S.A. con Superintendencia de Electricidad y Combustibles (2014): CS, 8 julio 2014 (Rol N° 11.583-2014). Tercera Sala: Ministros: Ballesteros, Pierry, Egnem (voto disidente), Sandoval; abogado integrante: Lagos (voto disidente y redactor). [reclamación; apelación]
iii) C. de A. Ingeniería Ltda. con Superintendencia de Electricidad y Combustible (2015): CS, 9 noviembre 2015 (Rol N° 8079-2015). Tercera Sala: Ministros: Sandoval; Aránguiz; Egnem (prevención); Pierry; abogado integrante: Rodríguez. [reclamación; apelación]

(*****) Sentencias que aplican correctamente el CPC para el cómputo del plazo de acciones judiciales (ad extra del procedimiento administrativo):
i) Empresa Nacional de Petróleo Refinería S.A. con Jueces del Segundo Tribunal Ambiental de Santiago (2015): Corte de Apelaciones de Santiago, 6 octubre 2015 (Rol N° 5355-2015). Segunda Sala: Ministros: Rojas; Cienfuegos y Gray. [recurso de hecho]
ii) SDV Chile S.A. con Servicio Nacional de Aduanas (2015): CS, 24 de diciembre de 2015 (Rol N°24.091-2015). Segunda Sala: Ministros: Dolmetsch; Kunsemüller; Brito; Cisternas; Juica. [casación]

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