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“Zona típica” y derecho de propiedad: Negativo precedente del TC

"... A pesar de rechazarse el requerimiento ante un empate de votos —y no procediendo procesalmente un voto dirimente—, el resultado final, el que importa para el derecho, es que el estatuto de la propiedad se ve erosionado, lesionándose la certeza jurídica en general..."

Lunes, 31 de marzo de 2014 a las 10:10
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José Francisco García
En una reciente sentencia del Tribunal Constitucional (TC), Rol Nº 2299-12, que pasó algo desapercibida —al dictarse a fines de enero—, de 29 de enero de 2014, ha rechazado un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad presentado por Constructora Santa Beatriz S.A. respecto de los artículos 29 y 30 de la Ley N° 17.288 sobre Monumentos Nacionales, en los autos sobre recurso de protección, caratulados “Constructora Santa Beatriz S.A. con Ministerio de Educación y otro”, de que conoce la Corte de Apelaciones de Santiago (Rol N° 25.159-2012). 

Se trata de una señal negativa por parte del TC en la medida en que, a pesar de rechazarse el requerimiento ante un empate de votos —y no procediendo procesalmente un voto dirimente—, el resultado final, el que importa para el derecho, es que el estatuto de la propiedad se ve erosionado, lesionándose la certeza jurídica en general, y en particular, como se destaca en el voto de los ministros Bertelsen, Aróstica, Brahm y Romero (el que se suma con prevenciones), se pasa a llevar la reserva legal de la garantía de la propiedad, permitiéndose a la potestad administrativa establecer discrecionalmente limitaciones al dominio de una entidad tal que lo afectan en su esencia. Se trata de una nueva decisión del TC que se suma en la línea de privilegiar las justificaciones de interés público (en este caso, la función social de la propiedad).  

La referida constructora dedujo ante la Corte de Apelaciones de Santiago recurso de protección en contra del Ministerio de Educación y del Consejo de Monumentos Nacionales, en relación con el acuerdo adoptado por el Consejo y la solicitud realizada por el mismo —mediante oficio ordinario N° 2844/2012, de 13 julio 2012— al ministro de Educación a fin de que declare la ampliación de la zona típica del sector costero de Isla Negra, lo que afecta un inmueble de propiedad de la requirente, adquirido con el objeto de desarrollar un proyecto habitacional de edificios de cuatro pisos. Indica que la actuación del Consejo de Monumentos Nacionales y la amenaza de que el ministro de Educación acceda a la ampliación de la zona típica solicitada, constituyen actos ilegales, al no haberse respetado el debido proceso administrativo de la Ley N° 19.880, y además, constituyen actos arbitrarios, pues se estaría ejercitando una potestad pública con el objeto de impedir la ejecución de un proyecto inmobiliario específico. En cuanto al conflicto constitucional y a los vicios de inconstitucionalidad invocados ante el TC, señala la actora que la aplicación en la gestión pendiente de los artículos 29 y 30 de la Ley de Monumentos Nacionales, vulnera sus derechos consagrados en los numerales 24°, 26° y 20° del artículo 19 de la Constitución Política, en la medida en que se viola el derecho de propiedad en su esencia, pasando asimismo a llevar la garantía de reserva legal de derechos fundamentales, y se impone una carga pública atentatorio de la garantía del numeral 20º referido al imponerse al propietario de un inmueble declarado zona típica una carga que lo priva en su esencia de sus derechos de uso y goce sobre la misma, con la finalidad de beneficiar a la Nación toda, pero sin que se consulte al efecto en la ley la correspondiente indemnización por el daño patrimonial causado.

La sentencia del TC objeto de nuestro análisis consigna como fundamento procesal de la sentencia, que, terminada la vista de la causa, y luego del plazo para su estudio, se procedió a votar el acuerdo respectivo, produciéndose empate de votos, con lo cual, atendido el quórum calificado exigido por la Carta Fundamental para acoger esta clase de requerimientos y que, por mandato de la letra g) del artículo 8° de la Ley Orgánica Constitucional de este Tribunal, el voto del Presidente no dirime un empate en estos casos, se tuvo por rechazado el requerimiento por no haberse alcanzado el quórum constitucional necesario para ser acogido.

Los ministros señora Peña (Presidenta), y señores Carmona, García y Hernández, estuvieron por rechazar el requerimiento de inaplicabilidad. Tras sistematizar una cronología de los hechos del caso (considerando 3º), y desechando la posición del Consejo de Defensa del Estado (considerando 4º), pasan a referirse a los planteamientos de la parte requirente, descartándolos en la medida en que no se producen infracciones al derecho de propiedad, a la protección a la esencia de los derechos y a la igualdad ante las cargas públicas, entre otras razones, puesto que sus derechos fundamentales colisionan con el derechos a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, que incluye la preservación de la naturaleza y con el deber que impone la Constitución al Estado de proteger e incrementar el patrimonio cultural de la Nación (considerando 16º). No se vulneraría la reserva de ley, puesto que la limitación está establecida en el artículo 29 del referido cuerpo legal, en términos generales y abstractos, y habiéndose respetado el test de proporcionalidad entre el fin perseguido por el legislador y el gravamen soportado en términos de derechos fundamentales de la constructora.

Con todo, más respetuosa de nuestra Constitución nos parece el planteamiento de los ministros Bertelsen, Aróstica y la ministra Brahm, que estuvieron por acoger respecto del artículo 30, inciso primero, N° 1, de la Ley N° 17.288. El Ministro Romero, se suma a este voto, aunque con prevenciones. Comienza el voto sosteniendo que, “uno de los principios más firmemente arraigados en nuestra Constitución, es que la supervivencia y eficacia de los derechos esenciales no puede quedar entregada a la sola voluntad de los órganos de la Administración. De ahí, entonces, que las leyes que a tales autoridades conceden poderes susceptibles de restringir las libertades u obstaculizar el ejercicio de las propiedades, deben contener reglas francas y explícitas respecto a qué causales precisas hacen legítimo llevar a cabo una determinada limitación. Sin acudir para ello -como efectúa la norma reparada- a fórmulas genéricas, cuyos contornos extremadamente difusos pueden hacer que la ley, en lugar de contribuir como garantía frente a la arbitrariedad, acabe cerniéndose -en la práctica- como una amenaza contra el respectivo derecho fundamental” (considerando 1°).

En su planteamiento de fondo, destaca, en primer lugar, que la “seguridad” dada por la Constitución al derecho de propiedad ha de adquirir una significación concreta y eficaz cuando se pretende restringir su ejercicio legítimo, como es la facultad para construir en suelo urbano, esto es en lugares donde de suyo es posible edificar. Garantizando que la ley tiene que delinear los elementos necesarios para tener por establecida alguna de aquellas causales que justifican limitar, previstas en el artículo 19, N° 24°, inciso segundo, del texto fundamental, cuyo es el caso de “la conservación del patrimonio ambiental” (considerando 35°). Eso implica que la ley debe establecer o detallar ese supuesto general o concepto abstracto, consignando ciertas cualidades esenciales que permitan su comprensión e implicar, enseguida, una específica limitación como corolario jurídico. Siendo ese acto legislativo de establecer o detallar con una explícita connotación objetiva (propiedad lógica cualitativa), lo que garantiza la aplicación comedida del enunciado genérico (propiedad lógica cuantitativa), al circunscribir el número de casos concretos que pueden caer dentro de su denotación y —consiguientemente— ser alcanzados por la antedicha restricción. Así sea para que, cuando tenga lugar la ulterior aplicación administrativa de la ley, de carácter excepcional, no se preste para abusos interpretativos o ampliaciones antojadizas, evitando que se utilice indiscriminadamente contra cualesquiera manifestaciones legítimas del derecho de dominio (considerando 35°).

En segundo lugar, la Ley N° 17.288 no presenta problemas cuando dice que para “mantener el carácter ambiental” puede declararse una zona típica por decreto supremo (artículo 29). Sí es cuestionable, en cambio, cuando afecta la facultad para construir dentro de áreas construibles o urbanas (artículo 30, inciso primero, N° 1), en forma condicional tal que sólo si un proyecto se acomoda con el “estilo arquitectónico general”, puede conseguir la “autorización” del Consejo de Monumentos Nacionales. Como la ley ni el reglamento, continúan, ofrecen criterios tendientes a perfilar aquellos rasgos típicos y distintivos, entonces la adecuación o no de un proyecto al referido estilo arquitectónico general queda enteramente entregada a la apreciación libre e indeterminada del Consejo de Monumentos Nacionales (considerando 38°).

Finalmente, sostienen que una limitación sobreviniente como esa, en cuanto se hace recaer sobre un inmueble adquirido originalmente sin restricciones, para un propósito urbanístico lícito cuya concreción ahora se torna incierto, deja al propietario en un estado de inseguridad tal que -obviamente- amaga la referida garantía del artículo 19, N° 24°, inciso segundo constitucional. Es más, sostienen, la aplicación de la norma cuestionada, en cuanto deja a la requirente propietaria impedida de ejercer libremente su derecho a construir y en una condición de absoluta subordinación frente a la autoridad administrativa, importa privarla de un atributo esencial del dominio, esto es, en la situación que —salvo expropiación— rechaza el artículo 19, N° 24°, inciso tercero, del texto fundamental (considerando 37°).

En la prevención del ministro Romero destaca el que en este caso concreto, lo constitucionalmente problemático dice relación con la exigencia de legalidad de las limitaciones a la propiedad. En efecto, sostiene el ministro, “el precepto legal aludido previamente infringe la Constitución por no respetar la exigencia de reserva legal suficiente de la norma constitucional recién mencionada. Esto es así debido a que, de acuerdo a la Constitución, sólo por ley puede limitarse el derecho de propiedad, en este caso, de Constructora Santa Beatriz, lo cual no ocurre en forma suficiente. Es decir, la ley en la cual se funda, en último término, la posibilidad de limitación de la propiedad, no posee la densidad normativa apropiada al no verse ejecutada por un reglamento, condición que la misma ley impugnada ha previsto” (prevención 1º).


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