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Recursos administrativos previos e «interrupción» del plazo para recursos jurisdiccionales

"... La ambigua literalidad en la regulación del plazo para recurrir ante los Tribunales, cuando se han interpuesto recursos administrativos previos, ha sido aclarada por el legislador; de lo que cabe notificar a abogados, jueces y, en especial, a los órganos de la Administración..."

Lunes, 15 de julio de 2013 a las 11:26
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Alejandro Vergara
Era necesario aclarar la trampa hermenéutica del art.54 inc.2° de la Ley N°19.880, que “establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado” (LBPA). Lo hizo la Ley N°20.551 del año 2011, que “regula el cierre de faenas e instalaciones mineras”, corrigiéndola “al paso”, según relato en esta nota de micrología jurídica.
En efecto, la LBPA (en muchos otros aspectos, una excelente ley), regula la figura del “agotamiento de la vía administrativa previa”, otorgándole al administrado la siguiente opción: o, reclamar ante el mismo órgano que emite un acto administrativo; o, reclamar ante los Tribunales; de ahí que, en caso de que el administrado reclame ante los Tribunales, no puede deducir igual pretensión paralelamente ante la Administración, y debe esperar a que sea resuelta por la burocracia.

Al respecto, el art.54 inc.2° LBPA señala: “Planteada la reclamación [ante la Administración] se interrumpirá el plazo para ejercer la acción jurisdiccional. Este volverá a contarse desde la fecha en que se notifique el acto que la resuelve o, en su caso, desde que la reclamación se entienda desestimada por el transcurso del plazo”.

El problema hermenéutico lo plantean las expresiones «interrumpirá» y «este volverá a contarse»; pues cabe preguntarse: ¿se computa íntegro tal plazo jurisdiccional, o sólo el resto del plazo no corrido en la vía administrativa? El tema, en medio de las urgencias prácticas de interposición de los recursos, suele ser acuciante para cualquier abogado; y muchas veces las defensas de los órganos de la Administración no dudarán en solicitar al tribunal respectivo la inadmisibilidad del recurso por extemporáneo …

Lo que está en juego es la garantía de un justo y racional proceso; y las fundamentales reglas y principios de la impugnabilidad y del acceso a la justicia. En un Estado de Derecho es elemento esencial y base la posibilidad de que los administrados, por medio de la vía judicial soliciten a los Tribunales el control de los actos de los órganos de la Administración.

El control judicial es el medio a través del cual se obtiene una tutela efectiva de los derechos de los administrados, dando origen al proceso contencioso administrativo.

El art.54 LBPA, regula el ejercicio del principio de impugnabilidad de los actos administrativos, en razón de las vías existentes para su materialización, a saber: ya sea por medio de reclamaciones en sede administrativa o bien en sede judicial, estableciendo para el caso en que el interesado recurra ante la misma autoridad administrativa la interrupción del plazo para ejercer la acción jurisdiccional. Se salvaguarda de esta manera la posibilidad de que el interesado, en caso de no obtener una resolución favorable a sus peticiones ante la autoridad administrativa, mantenga íntegro su derecho de recurrir a un Tribunal.

Pero la literalidad de la norma del art.54 inc.2 LBPA deja esta garantía de acceso a la justicia en una situación de incerteza. Y esta ambigüedad permitió, por ejemplo, a un órgano de la Administración, ofrecer una interpretación en extremo desfavorable para el administrado. Es el caso de la circular N°26 de 2008, del Servicio de Impuesto Internos sobre: “Procedimiento Administrativo de revisión de las actuaciones de fiscalización”; esta circular, paradojalmente, en su texto inicial señala que la motivación del Servicio es “introducir mejoras al procedimiento de revisión de las actuaciones de fiscalización llevadas a cabo por el SII, de modo de asegurar que las mismas sean ejecutadas en un proceso exento de vicios…”. El S.I.I. por medio de dicha circular realizó una interpretación del art.54 LBPA., señalando al efecto que frente a la reclamación administrativa presentada ante el S.I.I., el transcurso del plazo para ejercer la acción jurisdiccional se “suspende”, y por ende ”dicho plazo volverá a contarse desde la fecha en que se notifique la resolución del Servicio deniegue o declare inadmisible la solicitud reclamada”.. El amable burócrata redactor de esa Circular, agregaba de manera paternalista, lo siguiente: “En razón de ello, el contribuyente deberá tener especial cuidado en el cómputo de dicho plazo, principalmente cuando el recurso de revisión de la actuación fiscalizadora se interponga en los últimos días de éste”. Incluso tal circular contiene un ejemplo muy gráfico de la manera en que el SII, con su interpretación, cercena el plazo al administrado.

[Esta circular fue modificada en 2010 por la Circular SII N°13 de 2010, dado que la Ley N° 20.322, de 2009, que incorporó el art.123bis letra c) al Código Tributario, fijó una curiosa regla especial: ¡que la presentación de la reposición no interrumpe el plazo para la interposición de la reclamación judicial en materia  de impuestos! Pero eso es otra historia…]

Esta era una mala noticia para los administrados.

Pero, a partir de 2011, sin ningún aspaviento, un informado y circunspecto legislador ha venido a “explicar o interpretar la ley de un modo generalmente obligatorio” (parafraseando el art.3 inc.1 del Código Civil). En efecto, para un correcto análisis del art.54 inc.2 LBPA, ahora es necesario tener presente la interpretación que ha realizado la Ley N°20.551 de 2011, que regula el cierre de faenas e instalaciones mineras, el cual en su art.42 inc.3, señala:

“La reclamación administrativa interrumpirá el plazo para ejercer la acción judicial a que se refiere el artículo siguiente. Una vez que se notifique el acto que resuelva dicha reclamación administrativa el plazo volverá a contarse íntegramente, de acuerdo al artículo 54 de la ley N°19.880”.

Entonces, el legislador “de un modo generalmente obligatorio” explica y aclara el texto del art.54 inc.2 LBPA en cuanto a que el plazo debe volver a contarse «íntegramente»; la que es ahora la interpretación auténtica, su verdadero sentido y alcance, por lo que la “interrupción” se traduce en la contabilidad del plazo de un modo integro, total y completo.

Una interpretación como la que erróneamente había realizado el Servicio de Impuestos Internos, ahora ya no será admisible, con mayor razón aún.

En fin, esta actitud del legislador es coherente con la afirmación del Tribunal Constitucional, en la sentencia que emitió a propósito de esta misma Ley N°20.551 de 2011, que regula el cierre de faenas e instalaciones mineras (Sentencia TC 2036 2011, considerando 20°, párrafo 4), en cuanto considera la “interrupción” del plazo establecida en el art. 54 inc.2 LBPA es una de las “ventajas” que el legislador le ofrece al administrado cuando éste interpone  un recurso previo ante la misma Administración. 

El cercenamiento del plazo no es, por cierto ventaja alguna; por lo que si la ventaja a que se refiere el TC es real, sólo cabía computar “íntegramente” el plazo del art.54 inc.2 LBPA, como se ha venido a interpretar por el legislador en 2011.

Esta es una buena noticia para los administrados.


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"…Tanto las partes interesadas como la jurisprudencia muestran un cierto desconocimiento de una materia regulada cumplidamente en la legislación vigente, como es la adquisición por prescripción del derecho real de servidumbre eléctrica…"

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“...El caso (Pronova) revela otro aspecto que es clave para comprender el razonamiento de la Corte y es que el limitado ámbito de la competencia del Tribunal de Compras Públicas tiene como incentivo utilizar la nulidad de derecho público como una acción amplia para la contratación pública (...) Una nueva solución jurisprudencial frente a un caótico e incierto sistema de acciones contenciosas administrativas...”

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"...El documento está muy lejos de realizar una exposición científica y exhaustiva de la doctrina chilena sobre la materia, o del conjunto de la jurisprudencia y de la legislación (...) Su mérito es otro: recoger sentencias ejemplares y formular citas ilustrativas de la doctrina chilena para ofrecer la interpretación jurídica que el propio organismo tiene respecto del tema planteado..."

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