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Interpretación de las Resoluciones de Calificación Ambiental

"... Reconocer esa potestad interpretativa en la Comisión de Evaluación como lo hace la Contraloría y no en el SEA (en donde la ley la radica) es una mala respuesta interpretativa, porque afecta precisamente el propósito de certeza..."

Jueves, 25 de abril de 2013 a las 18:30
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Luis Cordero

Durante el último tiempo la Contraloría General de la República ha resuelto a quién le corresponde la interpretación, vinculante y general, de las Resoluciones de Calificación Ambiental (RCA) una vez que esta ha sido dictada (dictámenes nros 50.596, de 2012 y 15.001, de 2013). La tesis de la Contraloría es que esa potestad corresponde a las Comisiones de Evaluación en cada región y no al Servicio de Evaluación Ambiental como servicio público. Las consecuencias de una decisión así, es que la certeza que buscaba la ley al establecer una potestad interpretativa de RCA (art. 81, letra g), Ley Nº 19.300), se atomiza al reconocer a cada Comisión de Evaluación ese poder decisión.

Para entender adecuadamente los alcances de esta discusión es necesario precisar algunas cosas.

Uno de los propósitos de la reforma ambiental (Ley Nº 20.417), que creó el Ministerio del Medio Ambiente, el Servicio de Evaluación Ambiental (SEA) y la Superintendencia del Medio Ambiente (SMA), fue dar certeza a los regulados y al público en general sobre los efectos de los actos administrativos de contenido ambiental durante su ejecución, en especial las RCA. La razón es relativamente simple, las RCA tiene tres características que permiten explicar la necesidad de una potestad interpretativa centralizada. Por un lado, la RCA es una autorización de funcionamiento lo que supone que con su otorgamiento, no se agota el vínculo entre la autoridad administrativa (ambiental) y el solicitante, perdurando este vínculo por un período indeterminado de tiempo, lo que explica los poderes de la Administración durante su desarrollo; en seguida, es un acto de contenido complejo porque es el resultado del concurso de voluntades de organismos administrativos, en el entendido que el Informe Consolidado de Evaluación (una especie de anteproyecto de acto terminal), que sirve de base a la dictación de la RCA, está construido precisamente sobre la base de los actos e informes de los servicios sectoriales; y finalmente, es un acto de doble composición, porque tiene aspectos de contenido normado, y en consecuencia reglado, pero además implica la adopción de medidas discrecionales, regularmente vinculada al establecimiento de las medidas de mitigación, compensación y restauración, en concreto.

Esto explica que la RCA sea un acto administrativo de carácter normativo. Es decir, se transforma en el micro ordenamiento jurídico aplicable a la construcción, ejecución y cierre de un proyecto o actividad fiscalizable y sancionable por la SMA, en donde muchas de las exigencias impuestas son únicas e irrepetibles, sometida a contingencias futuras, en ocasiones desconocidas.

Un acto administrativo así, que está destinado a producir consecuencias de largo plazo en un contexto en donde la información entregada durante la evaluación ambiental da cuenta del “estado de las cosas” de ese momento, de manera que la incerteza futura condiciona la ejecución del acto, el ejercicio de derechos y de potestades administrativas, se transforma en los hechos en un acto que gestiona riesgos futuros, en donde la incertidumbre cumple un rol básico de justificación para la intervención pública (la idea precisamente que subyace al principio precautorio).

Esto justifica dos cosas. Por un lado que la autoridad administrativa disponga de cláusulas de actualización permanente de dichos actos y por el otro, que esa autoridad pueda ejercer competencias interpretativas para adecuar reglas definidas en esos actos en el tiempo. La primera alternativa, el Congreso la desechó durante la reforma ambiental por genérica (el temor la discrecionalidad) y sólo la admitió en el caso de impactos no previstos (art. 25 quinques). La segunda, se entregó al SEA como responsable técnico de la gestión integrada del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), desechando la posibilidad de que fuera la Superintendencia del Medio Ambiente quien tuviese esa atribución. El autor del acto —sostuvo el Congreso— es el que debe interpretar el acto.

Esta última afirmación es la que permite concluir a Contraloría que debe ser la Comisión de Evaluación y no el SEA el que deba interpretar en cada caso la RCA, pese a que la ley le entrega a este último esa atribución. Una conclusión así, precisamente afecta la certeza buscada por el Congreso en el reconocimiento de esta potestad, generando una consecuencia contraria al propósito perseguido por la norma aprobada.

En efecto, cuando el sistema legal reconoce potestades interpretativas explícitas a organismos administrativos, con carácter general y obligatorio, implica reconocer que la Administración por actos posteriores precisará las indeterminaciones lingüísticas o técnicas utilizadas por el acto original, que aclarará los pasajes oscuros o dudosos y que complementará normativamente el acto en el momento que corresponda. En eso consiste precisamente, en los hechos, reconocer potestad interpretativa respecto de actos administrativos cuyo núcleo es la gestión de riesgos futuros, sobre la base de una información del pasado.

Dada esa complejidad, la potestad interpretativa de las RCA es una facultad de cierre normativo, que busca precisamente dar certeza a los regulados y al público en general, sobre el establecimiento de normas no sólo jurídicas, sino que esencialmente técnicas, aquellas que precisamente un sistema legal diseña para llevar a cabo gestión de riesgos. Reconocer esa potestad interpretativa en la Comisión de Evaluación como lo hace la Contraloría y no en el SEA (en donde la ley la radica) es una mala respuesta interpretativa, porque afecta precisamente el propósito de certeza al dejar entregada a cada Comisión la manera de entender ese sistema normativo aplicable a la RCA, diluyendo el beneficio que perseguía el establecimiento de la regla.

Como afirma Wahl (2013), la principal tarea del Derecho Administrativo de la gestión de riesgos (en donde se encuentra el procedimiento de evaluación ambiental), en sentido estricto estriba en dar respuesta a las numerosas preguntas que giran en torno a la normación, esto es, en torno al establecimiento de estándares técnicos, es decir, de reglas elaboradas con base en conocimientos especializados y no con cargo a criterios propios. Por eso, la interpretación uniforme de esas normas es central en la certeza de las reglas del juego para todos.

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