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Nulidad de Derecho Público y Prescripción

"... Para la Corte Suprema cuando se ejerce la acción de Nulidad de Derecho Público de forma conjunta con una acción de naturaleza patrimonial, muta a una acción de derechos, siendo, por tanto, prescriptible conforme a las reglas generales..."

Martes, 23 de abril de 2013 a las 18:31
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Eduardo Cordero
Desde su formulación inicial, se ha sostenido por la doctrina que la acción de nulidad de derecho público (NDP) es imprescriptible, a pesar de que no existe norma alguna en la Carta fundamental que consagre una regla en tal sentido. Esta conclusión es una consecuencia de una premisa anterior: la NDP opera ipso iure, es decir, el sólo hecho de que se cometa una infracción a lo dispuesto en el artículo 7º de la Constitución impide que el acto de la autoridad pública nazca a la vida jurídica, ya que por el sólo ministerio de la ley (en este caso de la Carta fundamental), dicho acto es nulo desde su dictación. Por lo tanto, el mero transcurso del tiempo no tiene la virtud de hacer surgir un acto que ha sido nulo desde su origen.

Esta fue la tesis original formulada por la doctrina y que, a su vez, se fue asentando en la jurisprudencia de la Corte Suprema a partir de la sentencia “Pérsico Paris con Fisco” de 1997, sobre la base del interés público que subyace a la NDP, no siendo aplicables –en opinión de nuestro más alto Tribunal– las normas del derecho común en la materia, además del claro tenor del inciso final del artículo 7º de la Constitución, que declara de forma categórica y en tiempo presente la nulidad de los actos de las autoridades públicas que sean contrarias a la Carta fundamental. Posteriormente, se dictarán una serie de fallos en dicha línea que marcarán esta posición jurisprudencial (“Baltra Moreno con Fisco”, de 1998; “Cantero Prado con Fisco”, de 1999, entre otros).

Sin embargo, esta regla no estaba escrita en piedra, ya que nuestra jurisprudencia introduciría una serie de matices y distinciones que la han desdibujado casi por completo. El primer giro tuvo lugar en la conocida sentencia “Aedo Alarcón con Fisco”, de 2000. En aquella oportunidad, la Corte Suprema mantuvo la tesis de la imprescriptibilidad de la acción de NDP, pero distinguió dicha acción de aquellas de “evidente contenido patrimonial” y que se refieren a los aspectos materiales y monetarios que se pretenden obtener en virtud de la declaración de dicha nulidad. En estos casos, dichas acciones se encontrarían sujetas a los plazos de prescripción establecidos por el Código Civil. Por lo tanto, la acción de NDP sería imprescriptible, mientras que aquellas acciones patrimoniales que dependen de aquella, serían plenamente prescriptibles conforme a la legislación común. Esta nueva doctrina fue recibida con beneplácito por la defensa fiscal, ya que con esta distinción se vaciaba de todo contenido patrimonial a la NDP frente a las reglas de prescripción del derecho común.

Nuevamente, y a partir del año 2007, la Corte Suprema introduce un nuevo criterio que va a ser central en esta materia, al colocar la acción de NDP en el marco de las acciones contencioso-administrativas más importantes: la acción de nulidad o por exceso de poder y la acción de derechos o de plena jurisdicción. Esto ocurre con la sentencia “Eyzaguirre Cid con Fisco”, en la cual señala que existen dos acciones contencioso administrativas: “Las acciones encaminadas únicamente a conseguir la nulidad de un acto administrativo y aquéllas que miran a la obtención de algún derecho en favor de un particular. Las primeras pueden interponerse por cualquiera que tenga algún interés en ello, presentan la particularidad de hacer desaparecer el acto administrativo con efectos generales, erga omnes y requieren de una ley expresa que las consagre, como ocurre con el artículo 140 de la Ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, que instituye el reclamo de ilegalidad contra las resoluciones u omisiones ilegales de los órganos municipales. En cambio, las segundas presentan la característica de ser declarativas de derechos”. Respecto de estas últimas nos señala además que “estas acciones declarativas de derechos o también denominadas de “plena jurisdicción”, de claro contenido patrimonial, producen efectos relativos, limitados al juicio en que se pronuncia la nulidad y se encuentran sometidas en lo concerniente a la prescripción a las reglas generales sobre dicho instituto contempladas en el Código Civil, entre otras, a las disposiciones de sus artículos 2497, 2514 y 2515”.

Sobre esta doctrina la Corte Suprema ha vuelto a insistir en la sentencia “Gardilcic Harasic y otros con Fisco y Empresa de Servicios Sanitarios de Tarapacá” del pasado 8 de abril de 2013. En este punto, la Corte va un poco más lejos y hace una nueva calificación jurídica de la acción interpuesta por los demandantes, para luego determinar los efectos de la misma a la luz de la distinción entre acción de nulidad y acción de derechos. Así, nos señala que lo que en realidad prescribe no es la acción de NDP, sino la acción declarativa de derechos a favor del particular. En este sentido, entiende que no es posible separar la acción de nulidad y la acción de derechos, pues aun en el caso de ser interpuesta de forma conjunta, se debe someter al régimen jurídico de esta última: “Efectivamente, la naturaleza misma de los derechos cuyo reconocimiento se solicita es siempre de carácter patrimonial y privado, aun cuando su fuente se encuentre en una nulidad de derecho público, y como tal sujetos a la posibilidad de extinguirse por el simple transcurso del tiempo. La ley no somete a un estatuto particular los efectos de un acto administrativo nulo, por lo que si compromete sólo la esfera patrimonial particular de un individuo debe regirse por las normas comunes generales existentes al respecto, y éstas son las contenidas en el Código Civil” (considerando 12º).

Por lo tanto, para la Corte Suprema cuando se ejerce la acción de NDP de forma conjunta con una acción de naturaleza patrimonial, muta a una acción de derechos, siendo, por tanto, prescriptible conforme a las reglas generales. En esta última sentencia lo señala claramente: “[…] del petitorio de la demanda es posible constatar que los actores han solicitado que se declare la nulidad de derecho público del acto denunciado y que, en consecuencia, se anulen las inscripciones de los predios materia del pleito realizadas con posterioridad a la regularización, y la cancelación de las correspondientes inscripciones, y se le restituyan a su parte. Es por ello que la acción deducida es declarativa de derechos y no de nulidad de derecho público, siendo la declaración de nulidad solicitada, en realidad, la vía para los efectos de pedir se le restituya el inmueble, ejerciendo la acción reivindicatoria, acción que como ha reiterado esta Corte Suprema se encuentra sometida a las reglas generales sobre prescripción … Que en esas condiciones, quedando de manifiesto la real acción procesal intentada, en que la declaración de nulidad de derecho público sólo es funcional a prestaciones restitutorias que se rigen por las normas de prescripción extintiva civil, sólo puede concluirse que los sentenciadores han dado correcta aplicación a la normativa que rige el caso”.

Bien es sabido que la NDP no se caracteriza por una regulación acabada y completa, sino que cada uno de sus elementos centrales (naturaleza, características, efectos, procedimiento, legitimación, causales, etc.), han sido desarrollados por la doctrina y la jurisprudencia. Sin embargo, en esta materia estamos llegando a un punto en el cual nuestros tribunales han dado un paso que va más allá del sólo hecho de interpretar la norma constitucional, cuestión que por lo demás encuentra un terreno fértil en disposiciones de poca densidad regulatoria. En efecto, no se puede entender de otra forma, cuando a partir del inciso final del artículo 7º de la Carta fundamental se han extraído un sinnúmeros de consecuencias que no aparecen ni en el texto ni en los antecedentes de la disposición. Cabría preguntarse si Mariano Egaña, autor del voto particular que dio lugar al antecedente directo de esta disposición (artículo 160 de la Constitución de 1833), habría podido pensar en todas estas disquisiciones cuando ni siquiera teníamos un Código Civil vigente a dicha época.

Menos aún resulta posible encontrar una respuesta a la recepción que se hace del Derecho administrativo francés entre acción de nulidad (recours pour excés de pouviore) y acción de plena jurisdicción (recours de pleine juridiction), con el objeto de recalificar la pretensión de las partes o –como bien dice un autor– hacer un “levantamiento del velo”, para establecer que lo buscado por el demandante no es la nulidad del acto administrativo sino que el restablecimiento de un derecho.

En el fondo lo que subyace en estos pronunciamientos es una identificación de la acción de NDP con el contencioso administrativo de nulidad, tal como sucedió con los recursos de protección, con la diferencia en que la autoridad judicial ha comenzado a leer la NDP con las “gafas” de las acciones contencioso-administrativas, restringiendo su alcance y olvidando que la norma se aplica a todos los órganos del Estado y no sólo a los que integran la Administración del Estado.

Además, dicha asimilación no ha sido del todo afortunada, al sostener la Corte Suprema que la única posibilidad de obtener la nulidad de un acto administrativo es en aquellos casos en que expresamente la ley establece la acción (contenciosos administrativos especiales), siendo que el mismo tribunal ha suscrito innumerables sentencias en donde ha declarado la NDP de diversos actos administrativos, sin que la existencia de ley expresa haya sido un elemento determinante en la resolución del caso.

Quizás el lector a estas alturas piensa sobre lo complejo que es el tema. Lo cierto es que para quienes nos dedicamos a estas materias también lo es. En muchas ocasiones nos ha tocado reunirnos para discutir sobre los alcances de diversos pronunciamientos en esta materia y, especialmente, para tratar de desentrañar que se habrá querido decir en una sentencia, pensando en establecer las bases de un régimen general de la nulidad de los actos administrativos que, a estas alturas, es inexistente. En todo caso, se está haciendo el esfuerzo y aspiramos a que la jurisprudencia pueda ser cada vez más receptiva en la construcción de un sistema coherente respecto de las condiciones de validez y la nulidad de los actos de la Administración.

Por ahora, debemos leer esta sentencia pensando en el objeto que se pretende alcanzar: si lo que se busca es sólo la nulidad del acto administrativo, la acción de NDP tiene plena vigencia; pero si ésta viene acompañada de una pretensión de contenido patrimonial, se ha de tener particular atención en los plazos de prescripción, ya que es muy probable que la Corte Suprema siga sosteniendo que la acción no es de nulidad sino de restablecimiento de un derecho. Hay muchos temas más, especialmente en cuestiones de legitimación activa y de coordinación entre la NDP y los contenciosos especiales. Lo expuesto aquí es sólo uno de los problemas que aflora frente al ejercicio creciente de acciones judiciales en contra de los actos de la Administración del Estado.

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