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Sobre la lógica del control judicial de la Administración

"... Cuando el Congreso entrega expresamente a la autoridad administrativa la competencia para evaluar hechos, interpretar reglas técnicas, adoptar medidas de política pública, entonces hay una decisión consciente que esas son competencias que le corresponde al organismo administrativo y no a los jueces..."

Lunes, 01 de octubre de 2012 a las 10:09
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Luis Cordero

Durante las últimas semanas y a consecuencia de la sentencia del caso Castilla, más allá de las opiniones concretas y las reacciones iniciales que pueda existir sobre su contenido, se ha abierto un viejo debate del Derecho Público que se encuentra en los orígenes del Estado Constitucional, y que tiene que ver con los alcances del control judicial frente a decisiones de organismos administrativos. Como muchos saben, este tema ha significado discusiones desde la existencia misma del modelo de organización judicial para conocer de estos asuntos, así como el estándar de revisión judicial. La experiencia indica que este debate esta presente en la mayoría de los sistemas legales del mundo.

En la actualidad la pregunta clave en mi opinión, mirado con los ojos del Derecho Administrativo, pareciera concentrarse en despejar ¿qué rol cumple el control judicial en las decisiones de los organismos administrativos?, lo que da origen a una pregunta adicional y es ¿cuál es el estándar que los jueces deben utilizar al momento de controlar esas decisiones?

A estas alturas existe bastante consenso que en un sano sistema constitucional los jueces cumplen un rol esencial en el sistema de contrapesos, pero también tienen un rol clave e insustituible en la protección de los derechos de las personas. Es decir, actúan como instrumentos al servicio de la democracia para limitar los desbordes del poder público, en especial de la Administración en relación a las competencias conferidas por el legislador.

Como ya he tenido ocasión de señalar con anterioridad, la distinción constitucional entre función judicial y administrativa se explica por la voluntad de lograr el cumplimiento óptimo de cometidos materiales distintos, los cuales exigen métodos organizativos y procedimientos diferentes, adoptadas a cada ámbito. Esta sería la función positiva de la distinción funcional, que permitiría el correcto funcionamiento de la sociedad. Existiendo distintas funciones a realizar por el poder público, cada una de ellas debe ser realizada preferentemente por los órganos preparados para realizarla, quedando así ese poder repartido funcionalmente, entre los órganos preparados para ejercerlo. Esa es una decisión constitucional en todo sistema democrático.

Si entonces juzgar y administrar son dos funciones constitucionalmente diversas, de manera que mientras a las agencias administrativas dirigidas por el Presidente de la República les corresponde decidir e implementar las políticas públicas definidas por el Congreso transformándose en promotores institucionales –deben lograr el máximo bienestar posible con las competencias y recursos disponibles-, los jueces son esencialmente frenos institucionales, porque a ellos corresponde la protección de los derechos de los afectados actual o potencialmente por esos organismos y el control de la legalidad de sus actuaciones.

La pregunta que a continuación surge entonces es, ¿bajo qué condiciones deben convivir en un sistema constitucional competencias delimitadas de ese modo? 

No cabe ninguna duda, que los jueces disponen de controles plenos de revisión de la legalidad de la intervención de los organismos administrativos, considerando incluso el escrutinio de los hechos sobre los cuales se basan esas decisiones, sencillamente porque esos hechos habitualmente condicionan el ejercicio legal de las potestades. Como tampoco cabe ninguna duda que ese control amplio se extiende a evitar medidas arbitrarias, en tanto no justificadas legítimamente especialmente en el caso de las potestades discrecionales.

Sin embargo, el problema surge porque el Congreso cuando establece los marcos regulatorios, habitualmente encomienda a organismos administrativos, a los cuales el propio sistema legal les reconoce experiencia, la implementación y la decisión de elementos relevantes de esa política pública. En otros términos, los marcos regulatorios sólo se completan con la intervención de esas agencias administrativas especializadas.

Pero en el sistema constitucional los jueces también son expertos especialmente en la manera de entender las reglas de procedimientos legales, derechos individuales e interpretar las reglas de la Constitución. En otros términos, mientras los organismos administrativos pueden ser expertos en la técnica y en la decisión de política pública concreta, los jueces son los expertos en la aplicación del Derecho.

¿De qué depende entonces que los jueces puedan ser o no deferentes con la decisión técnica de un organismo administrativo, atendida las razones de autoridad y capacidad que explican la función constitucional de la Administración?

Una respuesta posible está en la manera que deben conocer de los hechos. En efecto, un organismo administrativo tiene experiencia en los hechos que explican sus intervenciones técnicas y las definiciones de políticas públicas, de conformidad a los mandatos o misiones concretas establecidos por la ley a ese organismo. Esos hechos están condicionados a la existencia de un procedimiento administrativo que define el contenido del acto (art. 41 de la Ley Nº 19.880), cuyos hechos que justifican la intervención y la medida adoptada deben estar acreditados en su interior (arts. 34 y 35 de la Ley Nº 19.880), de modo que el juez puede controlar su aplicación. 

De este modo, cuando el Congreso entrega expresamente a la autoridad administrativa la competencia para evaluar hechos, interpretar reglas técnicas, adoptar medidas de política pública, entonces hay una decisión consciente que esas son competencias que le corresponde al organismo administrativo y no a los jueces. Es lo que sucederá por ejemplo, en la adopción del estándar puntual que debe contener una norma de calidad ambiental, en la identificación de los impactos concretos en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, o bien en las reglas de distribución de medicamentos, criterios que la Corte Suprema ya ha aplicado con anterioridad.

La deferencia consiste única y exclusivamente, en la manera en que los jueces se aproximan a la decisión de un caso. No es la inmunidad del control judicial a un determinado asunto como muchos creen. Sólo trata de decir, que ahí en donde por una cuestión de conocimiento comparativo se debe adoptar una decisión técnica a cargo de un organismo competente, entonces el juez no puede sustituir esa decisión pura y simplemente, porque en la mayoría de los casos esta en juego una cuestión de política pública. El problema no es la competencia del juez para anular un acto, porque esa es una manifestación propia del control judicial, el problema es sustituir en concreto la decisión técnica o de política pública después de decidida esa nulidad.

Esa deferencia no existe, cuando el protagonista original del conocimiento de los hechos es el juez y eso sucederá por ejemplo en los casos de contenciosos de plena jurisdicción, cuando el juez deba determinar, en base a un procedimiento jurisdiccional sujeto a contradicción, si una determinada decisión estatal puede dar origen o no a indemnización. En ese caso, el juez  es protagonista para la determinación del título de imputación y el monto indemnizable, no para la adopción de una decisión de política pública. Ahí entonces, el juez no tiene razones para actuar con deferencia.

En el caso del Derecho Administrativo chileno esta situación es particularmente compleja, porque el contencioso de nulidad, como ya se ha explicado latamente por muchos, ha operado a través del recurso de protección, que -como acción cautelar y de urgencia- requiere la existencia de un derecho indubitado. En tales condiciones –por lo menos desde la perspectiva del modelo de la acción- no resultaría aceptable invocar la deferencia de experto, porque lo inicial y prioritario es dar cobertura a la afectación de un derecho identificado de carácter indubitado que requiere del restablecimiento del imperio del derecho, lo que explica el rol inquisitivo del juez, la decisión de cautela transitoria, la compatibilidad con otras acciones legales y el efecto sólo de cosa juzgada formal.

El problema se suscita cuando la lógica cautelar desaparece de la acción y el recurso de protección se transforma en un contencioso de nulidad del acto administrativo sustituyendo a la jurisdicción común, porque en esas condiciones es difícil debatir sobre el protagonismo de los hechos en el procedimiento administrativo, porque el control del acto administrativo queda sujeto a un procedimiento jurisdiccional que no tiene forma de juicio. 

Este es quizá nuestro principal problema de diseño institucional en materia de acciones contra actos de la Administración, que resulta fundamental cuando estamos creando contenciosos especiales, como el Tribunal Ambiental, al costado del recurso de protección, porque de no existir claridad en los límites,  la jurisdicción especializada puede terminar siendo inútil si la acción de cautela o urgencia termina por sustituir el rol de la jurisdicción común.
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