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En qué estamos con el Derecho Administrativo Sancionador

"... Hay acuerdo en que no es posible aplicar sanciones administrativas sin garantías procedimentales básicas...".

Martes, 16 de agosto de 2011 a las 9:49
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Luis Cordero

Desde que el año 1996 el Tribunal Constitucional (TC) afirmó categóricamente que las sanciones administrativas correspondían a una misma matriz con la sanción penal, de manera que conformaban un único ius puniendi estatal (STC Rol 244), asimilando el régimen de garantías de la pena penal a la sanción administrativa, se han suscitado un conjunto de debates sobre sus alcances, considerando que uno de los lugares en donde esta discusión es especialmente significativa es en el caso de mercados regulados, en donde los organismos administrativos disponen de poderes robustos de regulación y cumplimiento.

En ese contexto, un sensato debate sobre el Derecho Administrativo sancionador debe distinguir entre los aspectos sustantivos de la sanción y la cuestión procedimental, para poder apreciar la profundidad del sistema de garantías.

Sobre el primero, la discusión se ha vuelto relevante en la jurisprudencia desde 2006. En primer lugar, porque ese año se dictaron las dos sentencias más destacadas del TC (roles 479 y 480), en las cuales se sostuvo que si bien la sanción administrativa se podía explicar desde el ius puniendi estatal, los principios de derecho penal se podían aplicar pero con matices. Desde entonces, abogados y organismos administrativos han debatido si la potestad reglamentaria o la regulación técnica de servicios públicos, violan o no el principio de legalidad o de tipicidad. La respuesta general de la jurisprudencia constitucional es que ambos principios son compatibles con las potestades administrativas en materia sancionatoria.

Cuestión semejante ha sostenido la jurisprudencia administrativa, especialmente desde el 2005 (dictamen 14.571) en donde reconsideró toda su jurisprudencia previa. A partir de dicho año la tesis de la Contraloría ha sido que la sanción administrativa se somete a los principios del ius puniendi estatal, cuestión que es significativa para el caso de la prescripción de la sanción administrativa frente a la ausencia de una norma legal expresa. En tal caso la jurisprudencia administrativa sostiene, por la regla de afinidad, que se debe aplicar el plazo de 6 meses del Código Penal, que corresponde a las faltas (dictamen 68.086, 2010).

La Corte Suprema, especialmente la tercera sala, ha sido cauta en reconocer pura y simplemente la existencia de un ius puniendi estatal de identidad plena entre la sanción administrativa y la penal. En opinión de la Corte, en términos generales “los ilícitos administrativos importan un injusto de significación ético social reducida, por lo que la imposición de sanciones en este ámbito no requiere de garantías tan severas como las que rodean a la sanción penal” (p.e. CS Rol Nº 7.117 2008; 85682009; 57792009; 12052009); lo que implica que la exigencia de culpabilidad en este tipo de infracciones no requiere la concurrencia de elementos subjetivos, atendida los tipos de situaciones que regula la autoridad administrativa y que son materia de su potestad sancionatoria (p.e CS roles 4404-2005; 276-2010). Sin embargo, la Corte mantiene una discrepancia sobre la regla de prescripción. Mientras unos sostienen que se debe aplicar supletoriamente el Código Penal (p.e. CS Rol 4627-2008; 5455-2009), tesis liderada por el Ministro Brito; otros casos se afincan en el Código Civil, atendida esta lejana identidad, tesis liderada por el Ministro Pierry (p.e. CS Rol 3283 - 2009).

Sin embargo, en materia de procedimiento administrativo sancionador existe bastante más consenso. En efecto, más allá de la consideración del ius puniendi estatal la jurisprudencia constitucional, administrativa y judicial están de acuerdo que al constituir la sanción un acto de gravamen, las reglas de garantías deben ser mucho más robustas. Por tal motivo para la jurisprudencia no es constitucionalmente admisible la sanción sin procedimiento administrativo previo (TC roles 376 y 437); como tampoco que la autoridad administrativa en procedimientos de este tipo pueda disponer de bienes jurídicos especialmente protegidos como la libertad personal (TC Rol 1518); tener por definitivas las sanciones sin la existencia del derecho a la revisión judicial (TC rol 792); la procedencia de que en dicho procedimiento la Administración pueda calificar los hechos para sancionar sin que se transforme en jurisdicción (CS roles 451-2011; 882 - 2011); así como las intolerables demoras en la instrucción del procedimiento sancionador, cuestión que dio origen a las famosas sentencias de la Corte Suprema en materia de caducidad del procedimiento administrativo, ya analizados en un artículo anterior en este lugar.

Hasta hoy tras la discusión de los casos señalados hay acuerdo en que no es posible aplicar sanciones administrativas sin garantías procedimentales básicas; que los principios de legalidad, tipicidad y culpabilidad no son matemáticamente replicables en la sanción administrativa al igual que en materia penal; pero existe una notoria discrepancia, especialmente al interior de la Corte Suprema, en la manera de entender las reglas de prescripción.

Como se podrá apreciar durante los últimos cinco años, pero especialmente en estos dos últimos, hemos sido testigos de una prolífica cantidad de casos de Derecho administrativo sancionador. La característica común, es que estos se dan en el contexto de sectores económicos especialmente regulados (eléctrico, valores, sanitarios, entre los más recurrentes), donde se ha logrado considerables garantías para los regulados.

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