** Esta columna es la tercera de
una serie de columnas
que tienen por propósito revisar algunos de los temas más relevantes en relación a la Ley N° 19.880 sobre Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado y que surgen a partir del libro “Repertorio de la Ley 19.880” del cual Carolina es co-autora y cuya segunda edición fue publicada en enero de 2016 a través de la Editorial Thomson Reuters.
La motivación de los actos administrativos es uno de los temas por el que más se cita a la Ley N° 19.880 sobre Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado (LBPA). En efecto, a partir de diversas disposiciones de la misma norma se ha ido argumentando la existencia del Principio de Motivación.
Sin perjuicio de ello, su contenido aún resulta difuso. Es por eso que a través de esta columna se intentará darle un contenido más concreto al vincularlo con el Principio de la Razonabilidad.
Las normas de la LBPA a partir de las cuales emana el Principio de Motivación, son el artículo 8°, 11°, 16° y 41°. El primero contiene el Principio Conclusivo, de acuerdo al cual todo procedimiento administrativo debe terminar con un acto decisorio que se pronuncie sobre la cuestión de fondo y en el cual exprese la voluntad del respectivo órgano administrativo. El segundo contiene el Principio de Imparcialidad, de acuerdo al cual los hechos y fundamentos de derecho deberán siempre expresarse en aquellos actos que afectaren los derechos de los particulares, sea que, los limiten, restrinjan, priven de ellos, perturben o amenacen su legítimo ejercicio, así como aquellos que resuelvan recursos administrativos. En lo que respecta al artículo 16°, relativo al Principio de Transparencia, este señala que se debe permitir y promover el conocimiento, contenido y fundamentos de las decisiones que se adopten en un procedimiento administrativo. Finalmente, el artículo 41° hace referencia al contenido de la resolución final, señalado su inciso cuarto que la decisión debe ser fundada.
A partir de estas normas parece difícil negar la existencia del requisito consistente en motivar los actos administrativos, especialmente si se trata de actos terminales. En este sentido, puede predicarse del mismo ser parte de la actuación conforme al principio de legalidad, en tanto dictar un acto motivado implica actuar “en la forma que prescriba la ley”, de acuerdo al artículo 7° de la Constitución Política de la República (investidura regular/competencia/debido procedimiento legal), y que es lo que en definitiva permite que un acto produzca plenos efectos jurídicos.
En cuanto a su contenido y alcances, la Contraloría General de la República (CGR) ha reconocido su importancia en múltiples pronunciamientos desde hace años, estableciendo la necesidad de expresar “normas legales y reglamentarias que le sirven de fundamento, consideraciones de hecho que hacen aplicable la medida adoptada (…)” (Dictamen N°33.006 de 1984). Además ha elevado la motivación a la calificación de requisito esencial de un acto administrativo al establecer que “(…) la falta de motivación, por cuanto dicho requisito esencial, en tanto constituye el fundamento de ese acto administrativo y, por ende, se encuentra íntimamente vinculada a la decisión adoptada, debe concurrir al momento de la dictación del mismo”. (Dictamen N° 56.391 de 2008). De esta manera, se trata de un elemento esencial de los actos administrativos y consiste, en términos simples, en expresar los fundamentos de hecho y de derecho del mismo.
Sin embargo, muchas veces la motivación es analizada en sede de anulabilidad de un acto administrativo y, por ende, bajo el prisma de si se trata o no de un vicio esencial. De ahí que la falta de motivación, en muchas ocasiones, no sea sancionado, por cuanto el vicio denunciado suele tener relación con la incorrecta motivación y no con la ausencia de la misma. Es acá donde el Principio de Razonabilidad cobra importancia.
La razonabilidad, por su parte, no tiene un fundamento normativo tan claro como la motivación. Sin embargo, se podría señalar que emana del artículo 19° N° 3 de la Constitución Política, en tanto este consagra la igualdad ante la ley. En todo caso, la Razonabilidad dice relación con la forma como se ha conducir todo pensamiento humano y por ende también el pensamiento de la Administración. En este sentido, ha sido reconocido como un principio que forma parte del orden público económico (Dictamen CGR N° 3.528-2006). Por ende, si las decisiones deben ser adoptadas de manera razonable, la consagración de tales decisiones y, por tanto, el cumplimiento del requisito de motivación también debe cumplir con tal estándar. Así, lo que la razonabilidad exige es la compatibilización de los hechos y el derecho —elementos de la motivación— aplicados por la Administración en la toma de una determinada decisión.
Considerando lo anterior, la Administración al tomar una decisión debe ponderar cómo se conjugaran los hechos del caso concreto con la normativa aplicable, sin que la toma de la decisión se transforme en un proceso automático y exento de deliberación acerca de lo razonable o adecuado de lo resuelto. Por supuesto, esto implica un mayor nivel de exigencia en la toma de decisiones de la Administración, mas ello no solo parece adecuado sino que también un imperativo para una adecuada colaboración público-privada.
La aplicación de esta doble exigencia motivación-razonabilidad ha sido diversa y, como se trata de ponderar hechos y derecho, su aplicación depende del caso concreto. Sin embargo, a modo ejemplar, ha sido aplicado en materias tales como contratación, responsabilidad administrativa y venta de inmuebles. En materia de contratación pública, la CGR no ha admitido como respuesta válida de falta de consultas por parte de los proponentes por cuanto la Administración debe “entregar información coherente y no inductiva a error” (Dictamen N° 44.066 de 2009). En materia de responsabilidad se ha exigido que todos los empleados sean evaluados utilizando el mismo parámetro para determinar la gravedad de sus actuaciones y, por ende, la sanción que corresponde aplicar (Dictamen N° 81.257 de 2011). Finalmente, en materia de venta de inmuebles, se señaló que el acto que extiende plazo para saldo del precio adeudado debe incorporar los antecedente que el principio de razonabilidad indica (Dictamen N° 48.050 de 2004).
Los anteriores son solo algunos ejemplos, siendo aún difícil dar cuenta de parámetros generales. Sin embargo, se puede hacer referencia a una sentencia de la Corte Suprema (Rol 10119-2013) que identifica la razonabilidad con la interdicción de la arbitrariedad y señala, citando doctrina extranjera, un doble test al efecto. Justamente, el segundo de ellos es aquel que se vincula mayormente a la arbitrariedad al señalar que la decisión adoptada debe ser confrontada a fin de analizar si la misma: “a) adolece de incoherencia por su notoria falta de adecuación al fin de la norma, es decir, de aptitud objetiva para satisfacer dicho fin y b) si la decisión resulta claramente desproporcionada”.
De esta manera, la razonabilidad busca, por una parte, preservar el fin y correcta aplicación de una norma y, por otra, evitar las decisiones arbitrarias e ilegales. Sin duda, la motivación, y en especial su integración con la razonabilidad, es un tema que aún requiere un mayor nivel de desarrollo jurisprudencial y, por cierto, un menor recelo por parte de las autoridades administrativas. En efecto, estos últimos deben tener en vista que si bien la conjugación del doble requisito motivación-razonabilidad puede subir el estándar de las decisiones adoptadas, finalmente lo que permite es la toma de mejores decisiones.
* Carolina Helfmann Martini es abogada de la Universidad Católica y LLM por la U. de Cambridge. Actualmente es asociada senior de Prieto y Cía., donde centra su práctica en temas de Derecho Administrativo Económico.
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