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Algo huele mal con el control de identidad preventivo
"... Al inicio del debate público, los promotores del Control de Identidad Preventivo construyeron un discurso de justificación de esta facultad basado en un desconocimiento muy notorio de la evidencia empírica disponible en nuestro país (...) El tiempo ha ido demostrando algo distinto. Muchas voces autorizadas han ido dando cuenta de la inconveniencia de seguir avanzando en esta materia..."
Lunes, 19 de octubre de 2015 a las 10:51 | Actualizado 10:51
Mauricio Duce

En septiembre pasado la Cámara de Diputados aprobó el proyecto que, entre otras materias, establece un control de identidad preventivo. Se trata de la culminación de un proceso de iniciado en mayo de este año cuando la Comisión de Seguridad Ciudadana de la Cámara decidió incorporar esta facultad legal a las policías que no estaba prevista en el proyecto original que ha sido conocido como “Agenda corta” o “Ley corta antidelincuencia”.

El texto finalmente aprobado presenta algunas diferencias importantes respecto a la propuesta original. En lo sustancial, el nuevo estatuto se basa en dos reformas. La primera es la introducción de cambios al actual control de identidad regulado en el artículo 85 del Código Procesal Penal (en adelante el CPP) que básicamente consisten en rebajar el estándar que permite a las policías efectuarlo (en vez de existencia de “indicios” el proyecto admite el control cuando hay sólo un “indicio”) y agregar una hipótesis nueva vinculada a la existencia de órdenes de detención pendiente (“Procederá también tal solicitud cuando los funcionarios policiales tengan algún antecedente que les permita inferir que una determinada persona tiene alguna orden de detención pendiente”). La segunda reforma está constituida por la inclusión de un artículo 12 del proyecto que regula derechamente el control de identidad preventivo (la hipótesis central de dicha facultad señala que: “En cumplimiento de las funciones de resguardo del orden y la seguridad pública, y sin perjuicio de lo señalado en el artículo 85 del Código Procesal Penal, los funcionarios policiales señalados en el artículo 83 del mismo Código podrán controlar la identidad de cualquier persona en el lugar en que se encontrare, por cualquier medio de identificación expedido por la autoridad pública, como cédula de identidad, licencia de conducir y pasaporte…”), estableciéndose un conjunto de reglas para el control en el ejercicio de tal facultad. Más allá de los avances que algunas de estas cuestiones presentan respecto al proyecto original, las críticas que son posibles de hacer son sustancialmente las mismas que ya formulé en una columna previa.

En este escenario, lo que me interesa mostrar es como el transcurso del tiempo ha permitido que poco a poco distintos sectores hayan percibiendo se trata de una iniciativa que es innecesaria e ineficaz para los objetivos que se propone y, por el contrario, genera diversos riesgos al ejercicio de derechos de una enorme cantidad de ciudadanos. Todo esto me hace pensar que esta reforma no debiera ser aprobada en el Senado si es que se permite en dicha instancia realizar un análisis con un mínimo de profundidad en la materia.

Al inicio del debate público, los promotores del Control de Identidad Preventivo construyeron un discurso de justificación de esta facultad basado en un desconocimiento muy notorio de la evidencia empírica disponible en nuestro país, las consecuencias negativas de regularla para los derechos de las personas y sus alcances en el derecho comparado. A pesar de ello, pudieron instalar la noción que se trataba de una reforma indispensable para la seguridad ciudadana, inocua desde el punto de vista de los derechos ciudadanos, ampliamente reconocida en el derecho comparado y que sólo era rechazada por grupos minoritarios radicales en el país. El tiempo ha ido demostrando algo distinto. Muchas voces autorizadas han ido dando cuenta de la inconveniencia de seguir avanzando en esta materia.

Partamos primero por un conjunto de opiniones expresadas por instituciones y autoridades relevantes en el ámbito nacional e internacional que se han pronunciado sobre el proyecto. Así, un grupo de cinco ministros de la Corte Suprema, en el informe preparado por la Corte al proyecto de ley (Oficio n° 102-2015) de 14 de septiembre, quiso dejar expresa constancia que en su opinión las reformas propuestas en materia de control de identidad eran “…difícilmente aceptable (s) desde la perspectiva de un estado democrático de Derecho” (p. 9) marcando una fuerte discrepancia con ellas. Pocos días después (el 30 de septiembre) y pronunciándose en la misma dirección, el Relator Especial de Naciones Unidas sobre Derechos de Reunión Pacífica y Asociación, Maina Kiai, concluyó su visita a nuestro país manifestando en su informe preliminar su preocupación respecto al proyecto de ley en análisis debido a dos razones: “Primero, la entrega de mayores facultades y discrecionalidad a las fuerzas del orden generará oportunidades para la represión y abuso de autoridad, con poco o ningún control y contrapeso. Segundo, no estoy convencido que la ley sería eficaz en combatir la delincuencia. De hecho, podría hacer lo contrario: permitir a la policía detener aleatoriamente a cualquier persona que escojan sin evidencia alguna o sospecha clara es una vía que promueve una custodia poco eficaz y contraproducente. Las fuerzas policiales eficaces pueden realizar sus funciones sin interferir con los derechos fundamentales. Confío en que Carabineros de Chile es eficaz y que no necesita —y no se beneficiaría con— tales atajos.” Finalmente, hace pocos días la Directora del Instituto Nacional de Derechos Humanos (La Tercera, 7 de octubre de 2015) ha llamado la atención indicando que en caso de aprobarse esta facultad “… habremos retrocedido considerablemente en cuanto al ejercicio de derechos fundamentales consagrados en nuestro ordenamiento jurídico y en los tratados internacionales suscritos por Chile, como la libertad personal, la libre circulación, el derecho a la privacidad y la presunción de inocencia”, agregando, además, que a ello se suma “…la falta de eficacia que han demostrado estas medidas para el combate a la delincuencia y por cierto un contexto institucional de falta de controles internos y externos respecto a la policía. El resultado, entonces, será el de la estigmatización de ciertos grupos de personas vulnerabilizados como son los jóvenes, los trabajadores y las comunidades mapuche”.

Se puede observar se trata de opiniones consistentes que cuestionan no sólo los enormes problemas que una facultad de este tipo podría producir para la vigencia de los derechos ciudadanos, sino también las posibilidades reales de constituir una respuesta eficaz en la lucha contra el delito. Esto es interesante de destacar ya que los promotores de este cambio han intentado etiquetar la crítica al proyecto como una cuestión que proviene de sectores que sólo están preocupados por los derechos de las personas y no por la seguridad ciudadana. Lejos de esto, la crítica que se comienza a consolidar da cuenta de la debilidad argumental que justifica el proyecto desde ambas perspectivas.

Este hecho se ha traducido en que el apoyo unánime que en un inicio entregaron diversos medios de comunicación escritos a esta iniciativa también se haya ido morigerando en el tiempo. Así, El Mercurio, en una editorial del 7 de septiembre (página A3) pasado explicitó los enormes límites del proyecto en análisis llamando a la cautela respecto a su capacidad para generar verdadero impacto en materia de seguridad ciudadana y llamando la atención sobre sus potenciales consecuencias para los derechos individuales de las personas. En ella se señaló: “Por cierto que la prevención del delito requiere mucho más que una nueva regla sobre control de identidad. En especial, es indispensable una mayor profesionalización y coordinación de todas las instituciones y servicios asociados a la prevención y persecución del delito con resultados tangibles que hoy no se ven. Pero la nueva atribución pondrá en manos de las policías un instrumento importante y debatido, que ellas mismas han solicitado. La ley que lo establezca obligará a los ciudadanos a ceder una porción de su privacidad -y, en ocasiones, también de su libertad ambulatoria- en aras de obtener efectivamente una mejor seguridad pública. Por esta razón, el Estado y las policías deben ser particularmente conscientes de que el sacrificio en materia de libertades solo estará justificado en la medida en que se observen frutos concretos en la prevención del delito. Sin estos resultados, la regla solo dará lugar a un Estado con menos libertades que antes.” Adoptando una posición aún más crítica una editorial de La Segunda (4 de septiembre de 2015, p. 14) sostuvo que “No existe evidencia empírica de que ampliar la facultad de control disminuya el delito. El riesgo es que terminemos de creer que sí funciona o, como lo advertía Baudrillard, que el simulacro se vuelva verdadero.

A todas estas opiniones se han sumado un conjunto de expertos que desde distintas perspectivas han manifestado su posición en cartas y comentarios editoriales en diversos medios de comunicación escrito y que, por su extensión, no puedo reproducir (sólo menciono dos columnistas de El Mercurio Legal que pueden ser revisados: Jean Pierre Matus quien en una columna del 9 de octubre expresa la incapacidad de esta facultad de resolver los problemas reales en la persecución penal de la delincuencia y Catalina Droppelman quien en una columna de 22 de junio pone el punto de vista del enorme impacto discriminador que una facultad de este tipo puede tener respecto a sectores sociales más vulnerables). El punto que quiero enfatizar es que todo parece indicar que estamos en presencia de una reforma innecesaria e inconveniente. A pesar de esto algunas autoridades y parlamentarios han seguido insistiendo en avanzar en su aprobación.

En este escenario, una cuenta pública reciente realizada por el General de Carabineros Gonzalo Blu (Director de Inteligencia, Drogas e Investigación Criminal) respecto a las metas antidelincuencia establecidas por el Director General de la Institución en julio pasado (El Mercurio 12 de octubre de 2015, p. C 9) es muy esclarecedora acerca de la real necesidad de este cambio. En efecto, en ella se señala que en dos meses fueron capturadas cerca de 19.000 personas con órdenes de detención pendientes (de las 66.000 que han sido invocadas como justificación para introducir esta facultad) sin necesidad de ninguna reforma legal sino simplemente un cambio de estrategia policial. Es decir, que modificando la forma de trabajo y poniendo foco en el problema de reducir las órdenes de detención pendientes, en dos meses Carabineros fue capaz de reducir de manera significativa el problema central que justificaría esta propuesta legislativa. A ello se suma que en el mismo período se declara haber organizado siete operativos de control preventivo y de orden y seguridad, que permitió detener a 1.714 personas por delitos flagrantes. Es decir, que Carabineros con las normas actuales puede perfectamente hacer actividad preventiva de control con alto impacto en la detención de delitos y no como se ha sostenido en el debate del proyecto en donde se argumenta que en la actualidad no existen facultades en la materia (desconociendo también que el promedio de controles de identidad que anualmente realiza Carabineros en los últimos cuatro años es superior a los 2.000.000 de personas al año, lo que da una tasa el año 2014 de 104 personas controladas por cada 100.000 habitantes, muy superior a la tasa de países como Inglaterra y Gales, de 17, o de la ciudad de Nueva York, de 64).

Como se puede apreciar, todos estos antecedentes refuerzan que los problemas que hoy día se enfrentan en materia de seguridad pública no obedecen a la falta de facultades legales de la policía en materia de control preventivo de identidad. Por lo mismo, seguir insistiendo en que la regulación de esta facultad será una solución, conociendo los enormes riesgos que su introducción a nuestro sistema legal podría producir, parece ser más un acto de obcecación que el del desarrollo de una política pública justificada y bien pensada. No me cabe la menor duda que en el Senado se abrirá un espacio adecuado para revisar este tema.

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